在環保人士眼中,小布希總統是歷史上最被批評的。未來美國在歐巴馬主政之下,環境政策又會有何改變,是近來許多人、相信也是許多國家,都在密切注意的。但似乎多數人都持相當樂觀的態度,以為美國環境政策會大幅地轉趨於更為環保的方向。因為多數人認為民主黨是比共和黨對環境較為友善的。歐巴馬在其競選政見中也有許多重要的環境政策,並為環保人士所支持的。特別在氣候變遷以及全球暖化上,歐巴馬也強調了希望美國能重回全球環境議題的主導地位。
是故,在其環保暨能源團隊中,任命了諾貝爾物理學獎得主、並致力於再生能源之研究的朱棣文博士為能源部長;其並任命了前柯林頓主政八年的環保署署長Carol Browner(也是至今擔任此一職位最久之人)為白宮能源氣候環保問題總協調,以監督對抗全球暖化的工作;再者,歐巴馬政權移交小組的高級顧問Nancy Sutley(洛杉磯的副市長、負責該市的能源及環境政策),則獲提名為白宮環境品質委員會主席(公開的女同性戀者);而現任新澤西州州長的幕僚長Lisa Jackson則受命擔任環境保護署長(紐澤西州前任的環保首長)。麗莎在紐澤西負責草擬了該州氣候變遷的相關法案,其並將成為第一位黑人女性領導美國環保署。(後三者都曾擔任柯林頓政府中之要職)
除了可以看出其任命對象的多元化之特質,呈現民主黨多年來的特色外;歐巴馬政府似乎著實帶來環境保護的新希望。特別在受人詬病的全球暖化議題上,在如此夢幻的行政團隊帶領下,美國似乎有痛改前非之態。姑且不論此一團隊的人格暨領導特質(以麗莎為例,就有人批評其與業者、利益團體走得太近、且不願接受科學專業所提供的意見),但從美國環境保護發展歷史走向,以及現今經濟政治氛圍來論,其環保政策是否可以落實、是否真能符合環保人士的期待,相信都在未定之天。
回顧過去,京都議定書中的彈性機制很多的主張是來自美國,像是聯合執行計畫即是美國當時提出的;排放交易在美國更是行之有年。而柯林頓當初實已簽了京都議定書;但是,因著國會的強烈反對(當時共和黨佔多數),因此始終未曾生效。到了小布希政府,更是明白主張反對之(但也強調其係贊成議定書之理念)。
這其中當然是經濟發展與環境保護的折衝問題。且不論柯林頓的政策其實也是將經濟、健保置於環境議題之前,其實當柯林頓上任後,也開始就環境政策與共和黨多有妥協,進而讓環保團體大失所望。而今,雖然在歐巴馬領政下,國會將會是民主黨議員為多數,但是,時逢現今的金融危機,民主黨在過去的歷史上,其國會議員不若共和黨議員對其自身的執政團隊有較堅強的支持,這時就必須回到議員本身如何回應其選民的需求,而經濟又將是首重之議題。(在柯林頓時期,連民主黨人士都有人認為,環保議題有時太過犧牲個人權益、以及生存上的需求)
從人民來看,美國人多數都肯認環保的重要;但是當影響到生活時,自然會有不同的表現(美國環保運動的興盛都是時值國家經濟良好時期)。從政府觀之,除了有以上的觀察外,行政機關長久以來強調的成本效益分析作為施政的參考,往往也會阻礙環保的發展。而且,在環保領域上,科學佔有很大的影響力,但是科學也很容易被政治化,小布希政府在這方面就備受批評。而歐巴馬政府是否真能重塑科學與政策的份際,也是直得觀察的。
最後,司法在相關議題上也扮演舉足輕重的角色。因為司法也是形塑環境政策的一個重要管道。以美國最高法院於2007年的判決Mass v. EPA (127 S. Ct. 1438) 為例,其要求行政機關必須就未將溫室效應氣體納入管制之決定,應附說明之理由。本案除涉及環境訴訟當事人適格的重要憲法議題;更重要的是經由法院肯認了氣候變遷的事實,並認為行政機關有規範的義務。但針對科學上的不確定性,法院要求行政機關必須舉證其係重大到不能規範才可以正當化其不作為。如此似乎是限縮了行政裁量的空間,但並未完全否認行政機關仍有的裁量權限。
本案固然可認為是環保的一次勝利,但是,後續的發展應當才是觀察的重點。亦即,行政機關究竟有無積極規範之作為(至今尚無進一步的規範);以及行政機關是否另外提出科學上的証明(利用科學的不確定性),以正當化其不作為。
其實,說穿了,環境保護至少在現今仍須視經濟發展的好壞來決定命運的。這也是為什麼柯林頓、乃至於歐巴馬,都希望藉由市場機制,如排放權的交易,達到經濟及環保的兼固。只是市場機制仍有許多爭議。
因此,若欲預期歐巴馬的環境政策能有多大的樂觀轉變,本文持保守的態度。但是一如其所強調的,「我們不會在一夜之間創造一個新的能源經濟。我們也不會在一夜之間就能保護環境,但假如我們重新思考和重新採取行動,我們可以現在就開始這項工作。」問題只剩--我們究竟還有多少時間而已。
2008年12月16日 星期二
2008年9月25日 星期四
躲在科學背後的官僚政治
在涉及大眾健康、安全以及環境品質的規範上,科學佔了很重要的地位。因為不論是法律的制定、抑或是行政機關的執行,都必須要有科學作為其說理的依據,如此才具合法、合理、以及正當性,且不淪於恣意的決定。
科學可能很艱澀,一如法律的規定也可能很抽象、法律的結構常常也很複雜。但是,當公共政策之決定涉及大眾利益的時候,為了落實民主所要求的公眾參與,政府機關有義務讓人民知道其所做的決定究竟會對大眾利益產生怎樣的後果。也就是說,即便是艱澀難懂的科學,政府必須盡量以簡單的形式呈現給大眾知道。而(量化)風險評估往往即被作為機關決定的說理。
然而,科學也容易被政治化,就像是多數人批評布希政府操控了美國對全球暖化及氣候變遷所會帶來災害的科學研究,進而拒絕接受這樣事實的存在。此外,因為科學往往也存在著不確定性,導致在科學所能提供的資訊上極易有正反意見的不斷衝突。這樣的困境,也正是現今環保規範上所遭遇的問題。
觀諸國內近來毒奶粉事件,某程度上是當初瘦肉精的翻版。猶記得當時行政官員在原本欲開放瘦肉精進口時曾強調,開放後所允許殘留量標準是比照全世界允許瘦肉精殘留之廿四個國家中,標準最嚴格的日本所訂。且我國標準訂的會比日本還嚴。而今,在面對毒奶粉事件上,衛生署官員將三聚氰胺檢測標準從零放寬२.5ppm(應該是說從沒有標準、不應該有許可標準,到臨時制定出該標準),進而引起喧然大波。食品工業研究所人員並指出,依美國聯邦食品暨藥物管理局(FDA)容許量是每公斤體重每天攝取0.63毫克,「體重六十公斤者每天攝食37.8毫克以下的量,一輩子也不會造成健康危害」。而歐盟標準則建議每人每天不要攝入超過30毫克。所以結論成了,以衛生署訂定的食品三聚氰胺檢驗標準2.5ppm 計算,每人每天最大攝取量限制為15毫克,進而說明這個標準是較美國、歐盟標準更嚴格。
可是,其他專家也明白指出,美國與歐盟制訂的都是「食品容器釋出濃度」標準,而非「一般食品檢驗標準」。因為歐美國家早就發現,食品容器使用三聚氰胺已相當廣泛,食品被微量三聚氰胺污染相當平常,就像戴奧辛、雙酚A等環境毒物、荷爾蒙一樣,雖然不准添加於食品,但一般食品都有可能被檢出。也就是說,歐美國家未訂食品檢驗標準,是因為不認為三聚氰胺會被添加於食品中。
在美國,針對食品添加物的規範是依據其1996年所訂定的食物品質保護法之規定(the Food Quality Protection Act)。本法對於食物品質及食物供給所採取的基本態度是,對於人的健康必須達到合理具體無害的地步。而這部份,就必須有賴科學上的風險評估,以作為具體標準的訂定依據。本法所規範的是包括了在原料作物上所施加的農藥、以及在食品加工上所需使用的添加物。所謂的添加物是指任何物質其使用之目的即在於最後會成為、或合理可預期其會成為該製成食品之一部。此外,不論是針對原料作物或是加工食品,其所會使用的化學物質都必須在進入市場前先取得登記許可。而在取得許可前,業者必須提供相關資料以建立所謂可容許(使用)的標準,亦即在可容許的標準內使用該物質是安全的。此外,本法並針對如嬰幼兒等對環境毒物較敏感的群體,要求要有較嚴格的標準,以確保其健康及安全。
此外,傳統上的風險評估係立於純粹的科學範疇,而風險管理則屬於行政機關政策決定的領域。如此的區分是為了讓科學歸科學,不會受到政治的介入。但是,美國國家研究委員會在其1996年的報告即指出,即便在風險評估的程序上,也應納如民眾的參與。因為本於政府的權限係來自人民,所以人民有權知道政府相關的決定及其依據;利害關係人的參與也可以提供一定可得利用的資訊,而不再是讓行政機關有如黑箱作業式地逕自呈現其所依據的科學證據(行政機關往往會躲在專業的背後,也就是挑選符合其政策的科學證據,而這樣的政策有可能是參雜其他的利益考量,卻因專業而不受外界審查);最後,這樣的參與,也可讓行政機關的決定能獲得更高的接受度。
回到台灣的毒奶粉,筆者不知為何專業的食品工業研究所會將「食品容器釋出濃度」標準與「一般食品檢驗標準」混為一談。如此實讓國人至於雙重危險下。亦即在一般飲食環境中人們已有暴露在三聚氰胺下之風險,另外在飲食中,因著容許標準的訂定,國人又將負擔吃進三聚氰胺的風險。姑且不論兩種標準針對的客體本為不同、法律規範的目的也有所異,其所計算的安全攝取量極可能與實際情形有很大的出入。更不用說對嬰幼兒會造成可能的危害。國內相關的標準,也似乎習慣了參考、抑或是直接採取外國的數據,而少了針對國人體質、飲食特性等的相關說明。
簡言之,三聚氰胺不屬於食品添加物,不論我國是否也採取註冊等相關的程序規範,原本不存在有任何容忍標準就是執行上應有的標準;即便事後我國願開風氣之先將之認定為食品添加物,在科學的評估上,行政機關相關的決定仍顯草率。希望前述的概略說明可供參考。
科學可能很艱澀,一如法律的規定也可能很抽象、法律的結構常常也很複雜。但是,當公共政策之決定涉及大眾利益的時候,為了落實民主所要求的公眾參與,政府機關有義務讓人民知道其所做的決定究竟會對大眾利益產生怎樣的後果。也就是說,即便是艱澀難懂的科學,政府必須盡量以簡單的形式呈現給大眾知道。而(量化)風險評估往往即被作為機關決定的說理。
然而,科學也容易被政治化,就像是多數人批評布希政府操控了美國對全球暖化及氣候變遷所會帶來災害的科學研究,進而拒絕接受這樣事實的存在。此外,因為科學往往也存在著不確定性,導致在科學所能提供的資訊上極易有正反意見的不斷衝突。這樣的困境,也正是現今環保規範上所遭遇的問題。
觀諸國內近來毒奶粉事件,某程度上是當初瘦肉精的翻版。猶記得當時行政官員在原本欲開放瘦肉精進口時曾強調,開放後所允許殘留量標準是比照全世界允許瘦肉精殘留之廿四個國家中,標準最嚴格的日本所訂。且我國標準訂的會比日本還嚴。而今,在面對毒奶粉事件上,衛生署官員將三聚氰胺檢測標準從零放寬२.5ppm(應該是說從沒有標準、不應該有許可標準,到臨時制定出該標準),進而引起喧然大波。食品工業研究所人員並指出,依美國聯邦食品暨藥物管理局(FDA)容許量是每公斤體重每天攝取0.63毫克,「體重六十公斤者每天攝食37.8毫克以下的量,一輩子也不會造成健康危害」。而歐盟標準則建議每人每天不要攝入超過30毫克。所以結論成了,以衛生署訂定的食品三聚氰胺檢驗標準2.5ppm 計算,每人每天最大攝取量限制為15毫克,進而說明這個標準是較美國、歐盟標準更嚴格。
可是,其他專家也明白指出,美國與歐盟制訂的都是「食品容器釋出濃度」標準,而非「一般食品檢驗標準」。因為歐美國家早就發現,食品容器使用三聚氰胺已相當廣泛,食品被微量三聚氰胺污染相當平常,就像戴奧辛、雙酚A等環境毒物、荷爾蒙一樣,雖然不准添加於食品,但一般食品都有可能被檢出。也就是說,歐美國家未訂食品檢驗標準,是因為不認為三聚氰胺會被添加於食品中。
在美國,針對食品添加物的規範是依據其1996年所訂定的食物品質保護法之規定(the Food Quality Protection Act)。本法對於食物品質及食物供給所採取的基本態度是,對於人的健康必須達到合理具體無害的地步。而這部份,就必須有賴科學上的風險評估,以作為具體標準的訂定依據。本法所規範的是包括了在原料作物上所施加的農藥、以及在食品加工上所需使用的添加物。所謂的添加物是指任何物質其使用之目的即在於最後會成為、或合理可預期其會成為該製成食品之一部。此外,不論是針對原料作物或是加工食品,其所會使用的化學物質都必須在進入市場前先取得登記許可。而在取得許可前,業者必須提供相關資料以建立所謂可容許(使用)的標準,亦即在可容許的標準內使用該物質是安全的。此外,本法並針對如嬰幼兒等對環境毒物較敏感的群體,要求要有較嚴格的標準,以確保其健康及安全。
此外,傳統上的風險評估係立於純粹的科學範疇,而風險管理則屬於行政機關政策決定的領域。如此的區分是為了讓科學歸科學,不會受到政治的介入。但是,美國國家研究委員會在其1996年的報告即指出,即便在風險評估的程序上,也應納如民眾的參與。因為本於政府的權限係來自人民,所以人民有權知道政府相關的決定及其依據;利害關係人的參與也可以提供一定可得利用的資訊,而不再是讓行政機關有如黑箱作業式地逕自呈現其所依據的科學證據(行政機關往往會躲在專業的背後,也就是挑選符合其政策的科學證據,而這樣的政策有可能是參雜其他的利益考量,卻因專業而不受外界審查);最後,這樣的參與,也可讓行政機關的決定能獲得更高的接受度。
回到台灣的毒奶粉,筆者不知為何專業的食品工業研究所會將「食品容器釋出濃度」標準與「一般食品檢驗標準」混為一談。如此實讓國人至於雙重危險下。亦即在一般飲食環境中人們已有暴露在三聚氰胺下之風險,另外在飲食中,因著容許標準的訂定,國人又將負擔吃進三聚氰胺的風險。姑且不論兩種標準針對的客體本為不同、法律規範的目的也有所異,其所計算的安全攝取量極可能與實際情形有很大的出入。更不用說對嬰幼兒會造成可能的危害。國內相關的標準,也似乎習慣了參考、抑或是直接採取外國的數據,而少了針對國人體質、飲食特性等的相關說明。
簡言之,三聚氰胺不屬於食品添加物,不論我國是否也採取註冊等相關的程序規範,原本不存在有任何容忍標準就是執行上應有的標準;即便事後我國願開風氣之先將之認定為食品添加物,在科學的評估上,行政機關相關的決定仍顯草率。希望前述的概略說明可供參考。
2008年3月30日 星期日
現代民主社化下環境正義運動之何去何從?
(本文是整理自之前以英文所貼出的文章。此篇文章將發表於2008年美國法律與社會協會暨加拿大法律與社會協會於加拿大蒙特婁所舉辦的聯合年會)
中文論文摘要
正義是一個競爭的概念,深植於我們所處的社會之中。以Ronald Dworkin的定義來看,正義是指對於各個利益,尤其是指每一個個人,都應予以同等的、道德上的考量。
然而,當社會正義的相關議題與環境問題相結合後,環境正義的爭議顯得更加複雜。相關研究也都指出,少數民族以及貧窮社區常常受到現實上不平等的待遇。例如,其所居之處往往是仳鄰於廢棄物處理廠、有毒工廠、或是地方垃圾處理廠旁。
美國的環境正義運動的興起,可溯及1982年發生於北卡羅來納的Warren County的抗爭事件。這是一個主要以非洲裔美國人佔多數的貧窮社區。事件的發生是肇因其社區附近之垃圾掩埋場受業者傾倒多氯聯苯之廢棄物,居民因而聚集抗爭,以肉身體抵擋卡車的進入,進而引起媒體、乃至於全美的注意。
隨著此一運動的發展,從地方性的抗爭、到全國性、乃至於擴展到全球性的環境正義爭議,環境正義運動的本身如今也試圖建立一全新的架構,希望建立一網路聯合的合作方式,統合不同的計畫方案,讓整個運動超越單純的地方層級,將政策的影響擴及到州、聯邦、甚至是國際間。
但是,對於少數民族以及貧窮社區,其主要問題在於缺乏經濟上及政治上的力量,例如:如何讓他們能實質參與民主的決策程序?如何促進其經濟上及政治上的力量以解決其可能因為迫於生存的需要、而放棄對環境品質的要求?固然在現行法制中,有許多法律可以作為其權利主張的依據,但是,透過觀察此一運動的發展經過,可以清楚看到相關法律的侷限性。
因此,在現今複雜的社會結構中,是否有著一積極可行的方案來解決當前的環境不正義的問題?本文的目的即在於試圖提供一些建議,希望能讓環境正義在現今的民主社會中獲得落實,進而提供我們一個樂觀的未來。
(詳細內容,待整理成中文後再予以貼出)
中文論文摘要
正義是一個競爭的概念,深植於我們所處的社會之中。以Ronald Dworkin的定義來看,正義是指對於各個利益,尤其是指每一個個人,都應予以同等的、道德上的考量。
然而,當社會正義的相關議題與環境問題相結合後,環境正義的爭議顯得更加複雜。相關研究也都指出,少數民族以及貧窮社區常常受到現實上不平等的待遇。例如,其所居之處往往是仳鄰於廢棄物處理廠、有毒工廠、或是地方垃圾處理廠旁。
美國的環境正義運動的興起,可溯及1982年發生於北卡羅來納的Warren County的抗爭事件。這是一個主要以非洲裔美國人佔多數的貧窮社區。事件的發生是肇因其社區附近之垃圾掩埋場受業者傾倒多氯聯苯之廢棄物,居民因而聚集抗爭,以肉身體抵擋卡車的進入,進而引起媒體、乃至於全美的注意。
隨著此一運動的發展,從地方性的抗爭、到全國性、乃至於擴展到全球性的環境正義爭議,環境正義運動的本身如今也試圖建立一全新的架構,希望建立一網路聯合的合作方式,統合不同的計畫方案,讓整個運動超越單純的地方層級,將政策的影響擴及到州、聯邦、甚至是國際間。
但是,對於少數民族以及貧窮社區,其主要問題在於缺乏經濟上及政治上的力量,例如:如何讓他們能實質參與民主的決策程序?如何促進其經濟上及政治上的力量以解決其可能因為迫於生存的需要、而放棄對環境品質的要求?固然在現行法制中,有許多法律可以作為其權利主張的依據,但是,透過觀察此一運動的發展經過,可以清楚看到相關法律的侷限性。
因此,在現今複雜的社會結構中,是否有著一積極可行的方案來解決當前的環境不正義的問題?本文的目的即在於試圖提供一些建議,希望能讓環境正義在現今的民主社會中獲得落實,進而提供我們一個樂觀的未來。
(詳細內容,待整理成中文後再予以貼出)
2008年3月8日 星期六
美國行政法發展概觀
美國行政法(環境法)之發展係隨著其社會政治經濟的發展而演變的。最早期,仍藉由其普通法的傳統,來作為人民權益主張上的依據。[1] 到了19世紀末,才建立了初步的現代的行政法。到了20世紀初,Lochner era 一系列的判例,強調實質正當程序(現僅適用到像是隱私權的案件上,IU憲法老師Prof। Williams說,實質正當程序根本與正當程序沒有關係,純粹是法院創造出來的);然後the New Deal的出現,開始強調行政機關的命令暨控制,以及對行政機關裁量權的尊重;最後到了1946年的行政程序法的制定,完成了美國現行行政法的架構。在80年代,專家政治之理論及對民主政治的反省開始重新浮現。此時,生產力(經濟發展)再次成為美國人所關心的。因著當時社會經濟背景,雷根政府強調了解除管制,開始思考不同的規範方式,以市場制度作為管理的手段便被提出。這樣的方式更有著經濟學上理論的依據。(美國行政法上的規範,經濟學理論影響很大)
另外必須要強調的,社會運動也會深深影響行政法的變革。60至70年代人權、勞工、特別是環境保護運動,在在影響著行政法的內容。(Prof। Cass R. Sunstein甚至稱之為新的(權利)革命)
到了九○年代,隨著行政所需面對的環境事務日趨複雜以及科學技術的不斷創新,緣起於三○年代所謂的羅斯福新政,對專業行政的要求,在此時更是一再地被提出來。也就是再次強調行政上專業的裁量的問題。但這時會更要求其程序上的規範,而法院在審查上,也回到較為嚴格的態度。
另外,鑒於市場制度也存在著一定的錯誤,論者再次思考著其他可行的規範方式,像是the New Governance的提出。其基本的假設是認為受規範者自身即係一可自我規範的的組織。而行政機關不需再去告訴受規範者什麼該做、什麼不能做。[2] (可以減輕行政機關的負擔) 其實也是受到社會經濟的影響,隨著資訊時代的出現,越來越多學者主張應以「資訊揭露」作為行政法上的規範方式(也是承自New Governance)。[3]
此外,因著全球化的趨勢,學者也開始討論全球化下行政法發展的問題。而這也是Prof। Aman一直在研究的。
由於對傳統規範方式的嚴重批評,行政以及立法都希望增加行政的效率。某程度上,行政權力獲得擴張。但是對於人民權利的保護仍是被強調的,立法以及司法上也都強調了公眾參與的必要。另外,公民訴訟在行政法上(尤其是環境法)是很重要的一環(citizen enforcement)。即便強調行政的裁量權,法院也嚴格要求行政機關必須盡到相關程序上的責任。[4]
如同Prof। Aman所強調的,在正當程序的要求下,透明、責任、以及參與,構成了程序上基本的價值。而這三個概念確實貫穿了現行的美國行政法。
較細部地來說,近來在行政規範上,成本效益分析(Cost-Benefit Analysis, CBA)在透過一系列的總統的命令(Executive Order)之下,成了規範制定上必須遵守的程序。[5] 一如風險評估(Risk Assessment)對於行政規範之程序上的要求,其實都是為了讓行政機關所做出的決定能更合理、更為大眾所接受(其實也是讓行政機關能實現前述「透明」與「責任」之要求)。當然,其間仍是有很多的爭議的。(像是:其非法律明文規定的(非法律授權的);是否受到司法審查,也有爭議,因為依據APA,只有行政機關的final action才受到司法審查的;但是,CBA的採用確實可歸為總統行政權之一。)
當然,成本效益分析與風險評估的採用,只是美國行政法發展中兩個問題點而已,不過其到也引起了立法上、司法上一連串的變化。特別是在司法審查上,司法機關角色的定位、審查標準的確立,都引起不少爭議。
還有,在公民訴訟之當事人適格的問題,寬嚴標準也是有所變化。特別以環境法為例,因著環保運動從70年代風起雲湧地興起,當事人適格的認定愈趨寬鬆。(也因為當時最高法院的法官有些是極負環保概念的) 可是到了90年代,因為保守派的法官,像是J. Scolia, 在一系列的判決上,又將之限縮了。而今,因著布希總統之前所重新提名的那些新的大法官,也可歸類為保守派,因此,當事人適格認定究應會如何,仍待觀察。因為即使是保守派,隨著社會環保意識高漲,法官有時還是必須“識時務”的。[6]
總的來說,美國行政法現在所面對的是,如何使行政機關在其有限的資源下,對於法律規範的執行,能做更有效率、更彈性地來落實其職責,最好能讓受規範者能自動配合之。
仍是有學者支持傳統規範;但像是Stewart是強烈支持市場機制的規範手段,認為行政機關管太多了。Sunstein、Karkkainen等教授則支持前述的新的規範方式(the New Governance),像是以資訊揭露的手段來做規範。不管採何種說法,絕大多數學者都同意,基本的命令規範,也就是命令暨控制的手段,都是必須的。
至於整個可能發展的方向:[7]首先,行政法仍會持續地演進、但又仍會保持其基本的特徵。在總統行政權下的規範分析及(行政)自我審查的制度仍會被強化,並會納入對科學、科技以及經濟等因素的考量,以作為行政機關設定其優先政策的依據、也進而提升其制定及評估相關規範的能力。
仍會有持續且強大的誘因,對於集權式的命令暨控制的方式,欲使其更經濟。規範成本的沉重以及其他阻礙投資的因素,都會是經濟全球化下的重要考量。即使是傳統的規範方式仍佔主導,經濟誘因以及網際聯合(network methods)的方式都會越來越受重視。[8]
Prof। Stewart 強調經濟誘因制度的功能,認為其是更具效益及效率的方式,並會促使政府的職責在法律上及政治上更能落實。關於涉及行政裁量的決定,將會更依賴一定架構的程序上要求,而非依賴事後的司法審查,如此也可避免司法資源的浪費。
在民主制度下的(民選)政府,對於不論是何種形式的規範方式,行政機關都是必須負擔最終的責任。
雜亂地陳述了現在美國行政法的發展概況,有些跳躍。而且,我所論述的,是比較專注在規範手段上的問題,以及行政程序上如何控制機關的裁量,特別是涉及專業、科學、科技等具有不確定性的問題(因為這是環境法上的特徵)。還有很多其它問題,我並有處理到。尤其,台灣在討論行政法,往往仍是在基礎的原理原則上打轉。倒是就我所知,行政法的變革,即使在德國,有很多也是從環境法來的,亦即從各論的問題提升到總論的原理原則,而這在美國也是如此。)
但不管如何,強調行政機關的透明、責任、以及參與,在行政法之各種領域上,都是要能獲得確保的。
[1]私人權益的維護:這是傳統上對個人權益的維護。藉由法律上對個人權利的保護,透過法律的執行及司法機關的介入,以避免他人的行為侵害到自己的財產或是健康及安全。美國環境法在演變上,最早仍是基於普通法(common law)的模式,亦即透過傳統的侵擾行為(nuisance)、侵害行為(trespass)、過失行為(negligence)、乃至於無過失責任(strict liability),來解決環境上的爭議。但是,在這樣的模式下,損害賠償必須建立在明確的因果關係上,而政府的介入必須是在重大危害之存在得到清楚的證明,並且矯正的行為必須等到損害發生後才能進行。因此,鑑於環境保護往往涉及科學上的高度不確定性,學者於是提出了防止原則(the principle of prevention)以及預防原則(the principle of precaution)做為環境保護上應有不同考量的論理依據。
[2] Prof. Bradley C. Karkkainen認為,在美國,這樣的規範方式已迅速地擴及至許多不同的領域上。例如:環境保護、公立學校的改革、健康照顧的改革、乃至於工作場所上有關性別歧視、勞工權益等的法律制度的建構上。這樣一個概念,其實和德國法學概念上的「自我再製」的法律體系(Autopoiesis)有關。
[3] 這樣的規範方式,有別於台灣強調的政府資訊公開。而是要求受規範者,就相關資訊予以公開,供行政機關以及大眾知悉。如此可以減輕機關的責任,促進大眾知的權利,業者也會因著壓力,而改善其行為。
[4] 以2007年EPA v. Mass .一案為例,這是涉及環保署究竟應否規範二氧化碳的問題。基本上環保署因著其專業,有著相當大的裁量權,但是,最高法院在此強調,即便行政機關做出不願加以規範的決定,行政機關有義務與以說明之。當然,本案還涉及其他程序法上的問題,以及環保上的爭議,但要強調的是,權力間的制衡,法院要求行政機關程序上的遵守,仍是很重要的。
[5] 這樣一個規定,其實最早可從雷根政府開始。在其1981年的執行命令(EO. No. 12291) 即開始要求聯邦行政機關在做決定時,應當考量成本效益的分析。接下來的布希政府也一樣。尤其到了柯林頓政府,即便是換了民主黨執政,在President Clinton’s Executive Order 12866,仍然要求程序上必須要經過此一分析。這樣,也讓the Office of Management and the Budget (OMB)變成一個很重要的機關。(它就是要來審查各機關的決定(針對的是所謂的major rules)是否符合要求。) Prof. Stewart 也認為這樣一個程序上的義務,是會促進行政機關的accountability。(Prof. Sunstein 也支持此一制度的採用)
[6] 2007年EPA的案子即為一例。當時多數人都以為EPA會勝訴(當然某種程度上,他也非完全輸),但是結果卻是令人意外。這裡其實又涉及最高法院表決中,往往有所謂的”搖擺人”的存在,左右了最後的決定。在之前是歐康諾,現在是甘迺迪大法官。
[7] 整理自Prof. Stewart 在其文章上所做的小結以供參考。
[8] 在Prof. Stewart 所稱的network methods之下,相當於Prof. Aman所強調的公、私合作關係;從政府的管制,改變成強調管理方式的重要。像是授權給私部門、第三人政府(the Third Government)等。而美國監獄由私人營運即為Prof. Aman常舉的例子。
另外必須要強調的,社會運動也會深深影響行政法的變革。60至70年代人權、勞工、特別是環境保護運動,在在影響著行政法的內容。(Prof। Cass R. Sunstein甚至稱之為新的(權利)革命)
到了九○年代,隨著行政所需面對的環境事務日趨複雜以及科學技術的不斷創新,緣起於三○年代所謂的羅斯福新政,對專業行政的要求,在此時更是一再地被提出來。也就是再次強調行政上專業的裁量的問題。但這時會更要求其程序上的規範,而法院在審查上,也回到較為嚴格的態度。
另外,鑒於市場制度也存在著一定的錯誤,論者再次思考著其他可行的規範方式,像是the New Governance的提出。其基本的假設是認為受規範者自身即係一可自我規範的的組織。而行政機關不需再去告訴受規範者什麼該做、什麼不能做。[2] (可以減輕行政機關的負擔) 其實也是受到社會經濟的影響,隨著資訊時代的出現,越來越多學者主張應以「資訊揭露」作為行政法上的規範方式(也是承自New Governance)。[3]
此外,因著全球化的趨勢,學者也開始討論全球化下行政法發展的問題。而這也是Prof। Aman一直在研究的。
由於對傳統規範方式的嚴重批評,行政以及立法都希望增加行政的效率。某程度上,行政權力獲得擴張。但是對於人民權利的保護仍是被強調的,立法以及司法上也都強調了公眾參與的必要。另外,公民訴訟在行政法上(尤其是環境法)是很重要的一環(citizen enforcement)。即便強調行政的裁量權,法院也嚴格要求行政機關必須盡到相關程序上的責任。[4]
如同Prof। Aman所強調的,在正當程序的要求下,透明、責任、以及參與,構成了程序上基本的價值。而這三個概念確實貫穿了現行的美國行政法。
較細部地來說,近來在行政規範上,成本效益分析(Cost-Benefit Analysis, CBA)在透過一系列的總統的命令(Executive Order)之下,成了規範制定上必須遵守的程序。[5] 一如風險評估(Risk Assessment)對於行政規範之程序上的要求,其實都是為了讓行政機關所做出的決定能更合理、更為大眾所接受(其實也是讓行政機關能實現前述「透明」與「責任」之要求)。當然,其間仍是有很多的爭議的。(像是:其非法律明文規定的(非法律授權的);是否受到司法審查,也有爭議,因為依據APA,只有行政機關的final action才受到司法審查的;但是,CBA的採用確實可歸為總統行政權之一。)
當然,成本效益分析與風險評估的採用,只是美國行政法發展中兩個問題點而已,不過其到也引起了立法上、司法上一連串的變化。特別是在司法審查上,司法機關角色的定位、審查標準的確立,都引起不少爭議。
還有,在公民訴訟之當事人適格的問題,寬嚴標準也是有所變化。特別以環境法為例,因著環保運動從70年代風起雲湧地興起,當事人適格的認定愈趨寬鬆。(也因為當時最高法院的法官有些是極負環保概念的) 可是到了90年代,因為保守派的法官,像是J. Scolia, 在一系列的判決上,又將之限縮了。而今,因著布希總統之前所重新提名的那些新的大法官,也可歸類為保守派,因此,當事人適格認定究應會如何,仍待觀察。因為即使是保守派,隨著社會環保意識高漲,法官有時還是必須“識時務”的。[6]
總的來說,美國行政法現在所面對的是,如何使行政機關在其有限的資源下,對於法律規範的執行,能做更有效率、更彈性地來落實其職責,最好能讓受規範者能自動配合之。
仍是有學者支持傳統規範;但像是Stewart是強烈支持市場機制的規範手段,認為行政機關管太多了。Sunstein、Karkkainen等教授則支持前述的新的規範方式(the New Governance),像是以資訊揭露的手段來做規範。不管採何種說法,絕大多數學者都同意,基本的命令規範,也就是命令暨控制的手段,都是必須的。
至於整個可能發展的方向:[7]首先,行政法仍會持續地演進、但又仍會保持其基本的特徵。在總統行政權下的規範分析及(行政)自我審查的制度仍會被強化,並會納入對科學、科技以及經濟等因素的考量,以作為行政機關設定其優先政策的依據、也進而提升其制定及評估相關規範的能力。
仍會有持續且強大的誘因,對於集權式的命令暨控制的方式,欲使其更經濟。規範成本的沉重以及其他阻礙投資的因素,都會是經濟全球化下的重要考量。即使是傳統的規範方式仍佔主導,經濟誘因以及網際聯合(network methods)的方式都會越來越受重視。[8]
Prof। Stewart 強調經濟誘因制度的功能,認為其是更具效益及效率的方式,並會促使政府的職責在法律上及政治上更能落實。關於涉及行政裁量的決定,將會更依賴一定架構的程序上要求,而非依賴事後的司法審查,如此也可避免司法資源的浪費。
在民主制度下的(民選)政府,對於不論是何種形式的規範方式,行政機關都是必須負擔最終的責任。
雜亂地陳述了現在美國行政法的發展概況,有些跳躍。而且,我所論述的,是比較專注在規範手段上的問題,以及行政程序上如何控制機關的裁量,特別是涉及專業、科學、科技等具有不確定性的問題(因為這是環境法上的特徵)。還有很多其它問題,我並有處理到。尤其,台灣在討論行政法,往往仍是在基礎的原理原則上打轉。倒是就我所知,行政法的變革,即使在德國,有很多也是從環境法來的,亦即從各論的問題提升到總論的原理原則,而這在美國也是如此。)
但不管如何,強調行政機關的透明、責任、以及參與,在行政法之各種領域上,都是要能獲得確保的。
[1]私人權益的維護:這是傳統上對個人權益的維護。藉由法律上對個人權利的保護,透過法律的執行及司法機關的介入,以避免他人的行為侵害到自己的財產或是健康及安全。美國環境法在演變上,最早仍是基於普通法(common law)的模式,亦即透過傳統的侵擾行為(nuisance)、侵害行為(trespass)、過失行為(negligence)、乃至於無過失責任(strict liability),來解決環境上的爭議。但是,在這樣的模式下,損害賠償必須建立在明確的因果關係上,而政府的介入必須是在重大危害之存在得到清楚的證明,並且矯正的行為必須等到損害發生後才能進行。因此,鑑於環境保護往往涉及科學上的高度不確定性,學者於是提出了防止原則(the principle of prevention)以及預防原則(the principle of precaution)做為環境保護上應有不同考量的論理依據。
[2] Prof. Bradley C. Karkkainen認為,在美國,這樣的規範方式已迅速地擴及至許多不同的領域上。例如:環境保護、公立學校的改革、健康照顧的改革、乃至於工作場所上有關性別歧視、勞工權益等的法律制度的建構上。這樣一個概念,其實和德國法學概念上的「自我再製」的法律體系(Autopoiesis)有關。
[3] 這樣的規範方式,有別於台灣強調的政府資訊公開。而是要求受規範者,就相關資訊予以公開,供行政機關以及大眾知悉。如此可以減輕機關的責任,促進大眾知的權利,業者也會因著壓力,而改善其行為。
[4] 以2007年EPA v. Mass .一案為例,這是涉及環保署究竟應否規範二氧化碳的問題。基本上環保署因著其專業,有著相當大的裁量權,但是,最高法院在此強調,即便行政機關做出不願加以規範的決定,行政機關有義務與以說明之。當然,本案還涉及其他程序法上的問題,以及環保上的爭議,但要強調的是,權力間的制衡,法院要求行政機關程序上的遵守,仍是很重要的。
[5] 這樣一個規定,其實最早可從雷根政府開始。在其1981年的執行命令(EO. No. 12291) 即開始要求聯邦行政機關在做決定時,應當考量成本效益的分析。接下來的布希政府也一樣。尤其到了柯林頓政府,即便是換了民主黨執政,在President Clinton’s Executive Order 12866,仍然要求程序上必須要經過此一分析。這樣,也讓the Office of Management and the Budget (OMB)變成一個很重要的機關。(它就是要來審查各機關的決定(針對的是所謂的major rules)是否符合要求。) Prof. Stewart 也認為這樣一個程序上的義務,是會促進行政機關的accountability。(Prof. Sunstein 也支持此一制度的採用)
[6] 2007年EPA的案子即為一例。當時多數人都以為EPA會勝訴(當然某種程度上,他也非完全輸),但是結果卻是令人意外。這裡其實又涉及最高法院表決中,往往有所謂的”搖擺人”的存在,左右了最後的決定。在之前是歐康諾,現在是甘迺迪大法官。
[7] 整理自Prof. Stewart 在其文章上所做的小結以供參考。
[8] 在Prof. Stewart 所稱的network methods之下,相當於Prof. Aman所強調的公、私合作關係;從政府的管制,改變成強調管理方式的重要。像是授權給私部門、第三人政府(the Third Government)等。而美國監獄由私人營運即為Prof. Aman常舉的例子。
2008年3月4日 星期二
資訊揭露規範手段之經濟觀點上的依據
資訊的缺乏本身即是市場失靈(market failure)的一種。由於資訊某種程度上可算是一種公共財(public good),因此容易產生搭便車(free ride)之結果。而且,相關資訊也多存在有不正確、不完整的情形。一如經濟學家所指出的,若是忽略資訊所可能存在的不完善以及不確定,將會使得相關的分析有如受限在象牙塔內為之,如此將會與現實狀況嚴重分離。
此外,資訊一如前述,有著教育消費大眾的功能,進而得以輔助市場機制的運作。例如,使大眾知悉相關的環境危害,並因此修正其消費行為。進而產生對業者的影響。然而,相對的,業者本身往往並沒有誘因去提供其產品可能有的危害之相關資訊。 如此便產生資訊不對稱的結果(information asymmetries)。簡言之,也就是業者擁有資訊,而消費者、大眾卻無法取得必要的資訊。在這樣的情形下,所謂的自由的市場、有效率的市場將不復存在。而是由業者佔有主導的優勢。因此,經濟學家也主張,在如此情況下,政府便有介入的必要。
再者,學者指出既有的侵權責任體系(特別在舉證責任的要求上)、或是機關所設定的現行規範標準、甚至是業者現有的申報要求之規定,因著相關資訊仍為業者所掌控,不僅無法改善市場制度的失靈,甚至會更使其惡化之。 因此,針對市場失靈的現象,機關更需要去蒐集相關活動的成本及利益以供業者或是個人參考。
就業者言,在經濟誘因的制度上,資訊本身也可促進進步。因為要經由市場力量來改善業者行為對環境可能有的結果,必須依賴資訊可得性的高低。在另一方面,當製造及蒐集資訊的成本降低時,消費大眾也較容易且較有意願去依賴相關可得的資訊來做出其決定。 另外,透過資訊揭露,也可使業者將環境之外部成本予以內部化。資訊規範也可降低在監測及執行規範上的成本。藉由資訊的公開,也可提供環保團體或是其他利益團體利用相關資訊以監督業者環境工作的執行。簡言之,在減少交易的成本之外,因著資訊提供的改善,會有助於市場更趨近於寇斯定理(Coase theory)。
此外,資訊一如前述,有著教育消費大眾的功能,進而得以輔助市場機制的運作。例如,使大眾知悉相關的環境危害,並因此修正其消費行為。進而產生對業者的影響。然而,相對的,業者本身往往並沒有誘因去提供其產品可能有的危害之相關資訊。 如此便產生資訊不對稱的結果(information asymmetries)。簡言之,也就是業者擁有資訊,而消費者、大眾卻無法取得必要的資訊。在這樣的情形下,所謂的自由的市場、有效率的市場將不復存在。而是由業者佔有主導的優勢。因此,經濟學家也主張,在如此情況下,政府便有介入的必要。
再者,學者指出既有的侵權責任體系(特別在舉證責任的要求上)、或是機關所設定的現行規範標準、甚至是業者現有的申報要求之規定,因著相關資訊仍為業者所掌控,不僅無法改善市場制度的失靈,甚至會更使其惡化之。 因此,針對市場失靈的現象,機關更需要去蒐集相關活動的成本及利益以供業者或是個人參考。
就業者言,在經濟誘因的制度上,資訊本身也可促進進步。因為要經由市場力量來改善業者行為對環境可能有的結果,必須依賴資訊可得性的高低。在另一方面,當製造及蒐集資訊的成本降低時,消費大眾也較容易且較有意願去依賴相關可得的資訊來做出其決定。 另外,透過資訊揭露,也可使業者將環境之外部成本予以內部化。資訊規範也可降低在監測及執行規範上的成本。藉由資訊的公開,也可提供環保團體或是其他利益團體利用相關資訊以監督業者環境工作的執行。簡言之,在減少交易的成本之外,因著資訊提供的改善,會有助於市場更趨近於寇斯定理(Coase theory)。
以資訊揭露的方式做為環境保護規範手段的理論依據--法律上的論述
從民主的觀點來看,依據James Madison提出的審議民主(deliberative democracy),即要求必須存在有充分的資訊,如此公民才可以真正做到監督政府以及從事意見的辯論。因此,要讓人民能監督政府之作為,並衡量自己之所需,以要求機關能有所作為,就是讓公眾能知道其所要知道的相關資訊。 也只有如此,才是真正落實有意義的公眾參與。因為只有當人民能被充分地告知,其所做出的決定才是謹慎、理性的決定。若是沒有適當的資訊,所謂的審慎思慮、乃至於民主都將是不可能的事。
再者,資訊也有教育的功能,而這是對於民主程序有著強化的功能。 社會上每一成員本就有合法的利益就其欲作成的決定能夠充分知悉相關所需的資訊。這樣一個知的權利,本應加以保障。
此外,資訊的揭露其實早在普通法上即已採用。也就是說,在真正的契約自由之下,商品或服務的提供者即必需負有一定之義務以提供買方所需之資訊。因此,從自由的角度而言,如果人民對於其自身決定的結果並不能充分獲知時,人民並沒有真正、足夠的自由。例如: 受雇者應當被充分告知於工作場所可能會遭受的風險,以作為其簽訂工作契約的依據。論者甚至提出,以美國憲法第一修正條文之規定所保障的言論自由來看,在一個自由表達的制度下,若沒有關於公眾事務的充分資訊以提供大眾,則整個制度將受到嚴重危害。
從機關的透明及其責任的要求來看,相關資訊若不能提供給同儕或是大眾審查,則機關將會有如其自身專家的階下囚,所做成的決定往往會偏袒於受規範的業者。再者,若是可讓外部第三人加以審查,業者以及機關自會更加小心謹慎地提供並分析相關資訊,如此也可增進大眾對機關的信心。承前所述,其實在傳統的規範下即存在有以資訊的蒐集作為規範方式上的一個手段。只不過這樣的方式,其目的是在於制定或是有助於執行相關的法規,並非將之視為獨立的工具。並且,相關蒐集到的資訊,大眾即使有權接觸之,實際上卻是很難落實的。 法律規定上往往會有諸如請求權人資格的限制、程序上繁複的規定,以及機關通常處於被動的地位等問題存在。
再者,學者另外提出了新的法律規範理念作為依據。亦即,資訊揭露可溯及自我再製之規範方式(reflexive regulation)。為學者所稱新的管理模式(New Governance)之一種。其概念是讓業者就其內部營運會涉及環境的相關決定,在一定之程序下,影響、並表現在其外部的行為上。也就是說,在這樣制度化下所做出的決策,都能納入對環境的思考。而非由行政機關試圖去控制其外部行為。這樣的方式是更開放的、更強調參與的、由下而上的、更務實、更具彈性及整合性的。其基本的假設是認為業者自身即係一可自我規範的的組織。在如此自我規範的體系中,法律可以在規範訂定與執行中自行運作、自我再製。而政府的角色僅在於確立這樣一個可行的資訊溝通的運作機制,並提供業者誘因,以確保所提出的、交換的資訊是適當且正確的。 而不需再去告訴業者什麼該做、什麼不能做。 業者必須評估其作為所可能造成對環境的影響,因為所有的結果必須向主關機關、甚至大眾提出報告。這樣的規範模式,其實也是強調環境的維護,應從業者本身內部做起,進而與行政機關形成一合作的關係。其係認為,透過環保意識深化在業者的決策及執行上,才是環境保護可以落實、並深化的方法。
再者,資訊也有教育的功能,而這是對於民主程序有著強化的功能。 社會上每一成員本就有合法的利益就其欲作成的決定能夠充分知悉相關所需的資訊。這樣一個知的權利,本應加以保障。
此外,資訊的揭露其實早在普通法上即已採用。也就是說,在真正的契約自由之下,商品或服務的提供者即必需負有一定之義務以提供買方所需之資訊。因此,從自由的角度而言,如果人民對於其自身決定的結果並不能充分獲知時,人民並沒有真正、足夠的自由。例如: 受雇者應當被充分告知於工作場所可能會遭受的風險,以作為其簽訂工作契約的依據。論者甚至提出,以美國憲法第一修正條文之規定所保障的言論自由來看,在一個自由表達的制度下,若沒有關於公眾事務的充分資訊以提供大眾,則整個制度將受到嚴重危害。
從機關的透明及其責任的要求來看,相關資訊若不能提供給同儕或是大眾審查,則機關將會有如其自身專家的階下囚,所做成的決定往往會偏袒於受規範的業者。再者,若是可讓外部第三人加以審查,業者以及機關自會更加小心謹慎地提供並分析相關資訊,如此也可增進大眾對機關的信心。承前所述,其實在傳統的規範下即存在有以資訊的蒐集作為規範方式上的一個手段。只不過這樣的方式,其目的是在於制定或是有助於執行相關的法規,並非將之視為獨立的工具。並且,相關蒐集到的資訊,大眾即使有權接觸之,實際上卻是很難落實的。 法律規定上往往會有諸如請求權人資格的限制、程序上繁複的規定,以及機關通常處於被動的地位等問題存在。
再者,學者另外提出了新的法律規範理念作為依據。亦即,資訊揭露可溯及自我再製之規範方式(reflexive regulation)。為學者所稱新的管理模式(New Governance)之一種。其概念是讓業者就其內部營運會涉及環境的相關決定,在一定之程序下,影響、並表現在其外部的行為上。也就是說,在這樣制度化下所做出的決策,都能納入對環境的思考。而非由行政機關試圖去控制其外部行為。這樣的方式是更開放的、更強調參與的、由下而上的、更務實、更具彈性及整合性的。其基本的假設是認為業者自身即係一可自我規範的的組織。在如此自我規範的體系中,法律可以在規範訂定與執行中自行運作、自我再製。而政府的角色僅在於確立這樣一個可行的資訊溝通的運作機制,並提供業者誘因,以確保所提出的、交換的資訊是適當且正確的。 而不需再去告訴業者什麼該做、什麼不能做。 業者必須評估其作為所可能造成對環境的影響,因為所有的結果必須向主關機關、甚至大眾提出報告。這樣的規範模式,其實也是強調環境的維護,應從業者本身內部做起,進而與行政機關形成一合作的關係。其係認為,透過環保意識深化在業者的決策及執行上,才是環境保護可以落實、並深化的方法。
2008年2月9日 星期六
環境法上管理規範手段之介紹
透過以下的介紹,我們可以看到,美國環境法制度規範著實是多樣且複雜。其中固然包含了對於工業及經濟發展和環境保護之利益折衝下的結果,但也因此發展出許多新穎、具效率的規範手段。並因著其豐富的執行成果,確實能提供相當充實的比較研究。這樣的經驗且已成為其他許多國家,乃至於國際環境法上所爭相效法的對象。
私人權益的維護:
這是傳統上對個人權益的維護。藉由法律上對個人權利的保護,透過法律的執行及司法機關的介入,以避免他人的行為侵害到自己的財產或是人身。
美國環境法在演變上,最早仍是基於普通法(common law)的模式,亦即透過傳統的侵擾行為(nuisance)、侵害行為(trespass)、過失行為(negligence)、乃至於無過失責任(strict liability),來解決環境上的爭議。
但是,在這樣的模式下,損害賠償必須建立在明確的因果關係上,而政府的介入必須是在重大危害之存在得到清楚的證明,並且矯正的行為必須等到損害發生後才能進行。因此,鑑於環境保護往往涉及科學上的高度不確定性,學者於是提出了防止原則以及預防原則做為環境保護上應有不同考量的論理依據。
命令暨管制規範(command-and-control):
這是傳統的規範方式,也是至今最主要的依據。其係依賴行政機關根據不同的對象、不同的需求訂定出相關法規。而這些規範可能是以科技為基礎、以風險或健康為依歸的標準設定。也有以執行面為考量而來訂定規範的,像是訂定出一個預其能達成的目標作為依據。像是排放許可的制度即為一例。
以市場制度為基礎的規範方式(market-based regulation):
也有以經濟誘因制度(economic incentive system)稱之。學者稱之為第二代的環境法變革。亦即藉由市場機制的功能,讓業者可以自動履行相關規範。這樣規範方式,背後除了是對傳統規範的反動外,其實也有經濟學理論做做為其論理上的依據。許多學者均強烈批評著傳統規範的不具效益以及耗費過多的行政資源等。而認為透過市場誘因,業者在追求利益下不得不遵循一定的市場法則。如此也可以使業者將環境成本予以內部化,避免因為環境具有公共財的性質,造成環境的惡化。例如污染權交易即為一是例。
市場制度是否真的比傳統的命令暨管制的方式還來的好,在學界上是有著很大的爭議。市場機制也有著其本質上的限制、甚至也有環境倫理上的問題。再者,其是否真如支持者主張的係低成本暨高效益,也是容有爭議的。
自願性的計畫(voluntary program):
這是藉由制度的設計,讓業者自願的配合、自動地履行對環境保護的責任。這樣的概念是強調行政機關不再是與業者處於對立的地位,而應是合作的關係。當然,行政機關必須提供一定的誘因,讓業者可以自動地加入相關的計畫,像是給予一定的標章、或是予以法律執行上一定的寬限等。此外,業者往往也會因著市場上聲譽的影響,抑或是提早加入可以避免行政機關訂定更嚴格的規定等因素,有著促使其加入的動力。
自我再製之規範方式(reflexive regulation):
這是一個相對新的觀點。為學者所稱 New Governance之一種。這個概念來自於所謂的Autopoiesis,經由德國法律學者Guenther Teubner將之引入法律體系中做探討。
其是認為業者自身即係一可自我規範的的組織。透過行政機關間接地鼓勵或要求,讓業者就其內部營運會涉及環境的相關決定,在一定之程序下,影響、並表現在外部行為上。也就是說,在這樣制度化所做出的決策,都能納入對環境的思考。像是環境報告、環境審查等,業者必須評估其作為所可能造成對環境的影響,因為所有的結果必須向主關機關、甚至大眾提出其報告。這樣的方式,其實也是強調環境的維護,應從業者本身內部做起,進而與行政機關形成一合作的關係。其係認為,透過環保意識深化在業者的決策及執行上,才是環境保護可長可久之道。 而政府的角色僅在於確立這樣一個可行的運作機制,並提供業者誘因;而不需再去告訴業者什麼該做、什麼不能做。
資訊性的規範方式(information regulation):
這樣的方式也是透過行政機關的命令、抑或是間接地鼓勵,要求業者就其行為會對環境造成影響之相關資訊予以揭露。希望透過資訊的揭露,使大眾、消費者知悉,進而造成業者的壓力,而促使其改善相關的行為。政府的工作在於設置一架構或是訊息溝通的管道,來提升業者自我的規範(self-regulation)。此一方式,有著法律上及經濟學上的理論依據。有學者稱之為第三代的環境法變革。在法律上,就業者會對環境、健康造成危害的行為,大眾有著知的權利,這甚至是憲法所保障的。此外,也可促進行政機關、乃至於業者的行為更加透明以及明確其應負之責任。而在經濟學上,因著資訊的不對等,正當化政府的介入,要求業者必須提供一定的資訊,以補救所造成的市場運作缺失。
環境契約:
這個方式在歐洲即日本較為普遍。其是透過政府與特定業者或是整個業界訂立一協議或契約,針對特定的或是一般的環境問題,要求締約者履行其協議或是契約上的義務。
這些不同的規範方式其實在某種層度上,是相類似的,根本上也是相互為用的。有主張資訊的揭露也是自我再製的規範方式之一。資訊揭露其實也有分作機關命令下的以及業者自動提供的。至於不同規範方式都也著其支持者及質疑者。
必須要強調的,不論何說,傳統命令暨控制的手段,在程度上,不論高低,都是必須、不可或缺的。在制度設計上,必須針對不同的客體、不同的議題,方能訂定出真正適宜的規範措施。
私人權益的維護:
這是傳統上對個人權益的維護。藉由法律上對個人權利的保護,透過法律的執行及司法機關的介入,以避免他人的行為侵害到自己的財產或是人身。
美國環境法在演變上,最早仍是基於普通法(common law)的模式,亦即透過傳統的侵擾行為(nuisance)、侵害行為(trespass)、過失行為(negligence)、乃至於無過失責任(strict liability),來解決環境上的爭議。
但是,在這樣的模式下,損害賠償必須建立在明確的因果關係上,而政府的介入必須是在重大危害之存在得到清楚的證明,並且矯正的行為必須等到損害發生後才能進行。因此,鑑於環境保護往往涉及科學上的高度不確定性,學者於是提出了防止原則以及預防原則做為環境保護上應有不同考量的論理依據。
命令暨管制規範(command-and-control):
這是傳統的規範方式,也是至今最主要的依據。其係依賴行政機關根據不同的對象、不同的需求訂定出相關法規。而這些規範可能是以科技為基礎、以風險或健康為依歸的標準設定。也有以執行面為考量而來訂定規範的,像是訂定出一個預其能達成的目標作為依據。像是排放許可的制度即為一例。
以市場制度為基礎的規範方式(market-based regulation):
也有以經濟誘因制度(economic incentive system)稱之。學者稱之為第二代的環境法變革。亦即藉由市場機制的功能,讓業者可以自動履行相關規範。這樣規範方式,背後除了是對傳統規範的反動外,其實也有經濟學理論做做為其論理上的依據。許多學者均強烈批評著傳統規範的不具效益以及耗費過多的行政資源等。而認為透過市場誘因,業者在追求利益下不得不遵循一定的市場法則。如此也可以使業者將環境成本予以內部化,避免因為環境具有公共財的性質,造成環境的惡化。例如污染權交易即為一是例。
市場制度是否真的比傳統的命令暨管制的方式還來的好,在學界上是有著很大的爭議。市場機制也有著其本質上的限制、甚至也有環境倫理上的問題。再者,其是否真如支持者主張的係低成本暨高效益,也是容有爭議的。
自願性的計畫(voluntary program):
這是藉由制度的設計,讓業者自願的配合、自動地履行對環境保護的責任。這樣的概念是強調行政機關不再是與業者處於對立的地位,而應是合作的關係。當然,行政機關必須提供一定的誘因,讓業者可以自動地加入相關的計畫,像是給予一定的標章、或是予以法律執行上一定的寬限等。此外,業者往往也會因著市場上聲譽的影響,抑或是提早加入可以避免行政機關訂定更嚴格的規定等因素,有著促使其加入的動力。
自我再製之規範方式(reflexive regulation):
這是一個相對新的觀點。為學者所稱 New Governance之一種。這個概念來自於所謂的Autopoiesis,經由德國法律學者Guenther Teubner將之引入法律體系中做探討。
其是認為業者自身即係一可自我規範的的組織。透過行政機關間接地鼓勵或要求,讓業者就其內部營運會涉及環境的相關決定,在一定之程序下,影響、並表現在外部行為上。也就是說,在這樣制度化所做出的決策,都能納入對環境的思考。像是環境報告、環境審查等,業者必須評估其作為所可能造成對環境的影響,因為所有的結果必須向主關機關、甚至大眾提出其報告。這樣的方式,其實也是強調環境的維護,應從業者本身內部做起,進而與行政機關形成一合作的關係。其係認為,透過環保意識深化在業者的決策及執行上,才是環境保護可長可久之道。 而政府的角色僅在於確立這樣一個可行的運作機制,並提供業者誘因;而不需再去告訴業者什麼該做、什麼不能做。
資訊性的規範方式(information regulation):
這樣的方式也是透過行政機關的命令、抑或是間接地鼓勵,要求業者就其行為會對環境造成影響之相關資訊予以揭露。希望透過資訊的揭露,使大眾、消費者知悉,進而造成業者的壓力,而促使其改善相關的行為。政府的工作在於設置一架構或是訊息溝通的管道,來提升業者自我的規範(self-regulation)。此一方式,有著法律上及經濟學上的理論依據。有學者稱之為第三代的環境法變革。在法律上,就業者會對環境、健康造成危害的行為,大眾有著知的權利,這甚至是憲法所保障的。此外,也可促進行政機關、乃至於業者的行為更加透明以及明確其應負之責任。而在經濟學上,因著資訊的不對等,正當化政府的介入,要求業者必須提供一定的資訊,以補救所造成的市場運作缺失。
環境契約:
這個方式在歐洲即日本較為普遍。其是透過政府與特定業者或是整個業界訂立一協議或契約,針對特定的或是一般的環境問題,要求締約者履行其協議或是契約上的義務。
這些不同的規範方式其實在某種層度上,是相類似的,根本上也是相互為用的。有主張資訊的揭露也是自我再製的規範方式之一。資訊揭露其實也有分作機關命令下的以及業者自動提供的。至於不同規範方式都也著其支持者及質疑者。
必須要強調的,不論何說,傳統命令暨控制的手段,在程度上,不論高低,都是必須、不可或缺的。在制度設計上,必須針對不同的客體、不同的議題,方能訂定出真正適宜的規範措施。
2008年2月4日 星期一
從中國雪災,看中國迎奧背後之環境保護現況,暨台灣應有之省思
風雪阻斷了回家的路,更讓我們看到環境反撲的可能力道。
農曆年前被喻為中國百年來降雪天數最多的冰風暴,有認為是全球暖化下的產物;近來亦有主張是反聖嬰現象。其中容有爭議,但倒是可以讓我們來看看中國大陸近年來在經濟快速發展下、特別是在其迎接2008年奧運之際,在光鮮亮麗的背後,隱藏著其所必須付出的環境成本及代價。
中共的汙染問題其實已經嚴重危害到其經濟發展、數億人口的健康、乃至於造成社會一定的不安(環境難民、環保抗爭已層出不窮)。水資源的缺乏及污染、空氣的汙染、地層下陷、嚴重的沙漠化、農地的汙染、非法的盜伐及交易、沿海的污染等,都是中共在迎接其經濟奇蹟下必須嚴正以對的課題。
因著過度依賴燃煤的使用,加上能源使用上的高度不具效益性,並隨著快速的都市化及大眾交通的建設,依據荷蘭環保單位2007年的報告指出,中共現在已超越美國成為全球二氧化碳產量最大的國家。而其情況仍持續在惡化中。
沙漠化的嚴重情形更是挑戰著中共處理環保的能力。研究指出,若是中共再不正視並處理此一問題,全中國將會有三分之一成為沙漠。而土地受到的汙染也危害著食物安全之提供。至少有十分之一的農地已被污染。
此外,即使中共是全球第四大的乾淨水資源的國家,卻也因著過度及無效率的使用、污染以及不平均的供應,造成全中國三分之二的城市有缺水的危機。再者,超用地下水也導致地層下陷,上海、天津將首當其衝地受到影響。更別提飲用水源也受到嚴重的汙染。根據世界野生生物基金所做的研究指出,中共是污染太平洋最大的元兇。而這也造成東海,本是全世界魚獲蘊藏量最大的海域之一,現已不再適合進行漁業活動。
中共的所面對的環保挑戰,早已不是單純的自身的國內問題,而是已經嚴重地影響到國際的環境爭議。日本以及韓國早就受到因中共境內燃煤電廠所導致產生的酸雨影響,更不用提沙塵暴的危害。根據相關研究以及美國環保署的報告指出,連遠在美國的加州,都可追溯出其大氣中的塵埃、硫、煤灰、甚至是汞,係來自中國大陸的電廠及水泥工廠所排放的汙染。當然,近在咫尺的台灣更是難逃嚴重的危害。
所有國家都遭遇著經濟發展與環境保護的兩難問題。這也是為什麼里約宣言要強調,為了永續發展,環境保護必須納入整體發展中之一環。只是,在全球化下,政府往往抱持著短視的眼光,總以維持、甚至不計手段的提升其競爭力為其優先政策,環境問題似乎可容後再說。可是,即便僅以數據顯示,國家所要付出的環境成本其實是更大的,其中包括了各種污染的成本、所造成的損害以及恢復的代價。更不用說其中無法量化的諸多損失,像是健康、生命的危害,環境中生物多樣性的消逝,乃至於可能造成的社會動盪以及社會成本的付出。
有效的環境保護,在資訊不對等的情況下,更需要的是透明化的環境資訊。官方的責任政治、獨立的司法制度則是法制落實的前提。公民環保意識的落實更是必須務力追求的。固然,我們可以質疑這些前提條件似乎都不存在於現今的中共政權。但是,省思自己,過去,我們正是這樣走來,犧牲了環境,創造出所謂的台灣經濟奇蹟。今天,我們又進步了多少?環境保護是否還是附屬在於經濟政策之下?政府環境評估是否真正透明、客觀?司法機關是否落實環境保護之法治精神?業者是否願意盡到其應盡的環保義務,而不再「暗管排放」?而人民是否又真的能將環保融入生活中呢?
一如「不願面對的真相」,全球暖化是否真的存在,仍有人質疑。死硬派者如美國布希總統,其甚至引述說,樹木所產生的污染可能比汽車還多。但是,我們要正視的是,不是在於比較污染的多少,而是應警覺,污染不但在急遽惡化中,而且已嚴重危害到我們的生存。
科學上固然有其一定的不確定性,但是,「不確定」是不能成為我們現在不作為的藉口。
農曆年前被喻為中國百年來降雪天數最多的冰風暴,有認為是全球暖化下的產物;近來亦有主張是反聖嬰現象。其中容有爭議,但倒是可以讓我們來看看中國大陸近年來在經濟快速發展下、特別是在其迎接2008年奧運之際,在光鮮亮麗的背後,隱藏著其所必須付出的環境成本及代價。
中共的汙染問題其實已經嚴重危害到其經濟發展、數億人口的健康、乃至於造成社會一定的不安(環境難民、環保抗爭已層出不窮)。水資源的缺乏及污染、空氣的汙染、地層下陷、嚴重的沙漠化、農地的汙染、非法的盜伐及交易、沿海的污染等,都是中共在迎接其經濟奇蹟下必須嚴正以對的課題。
因著過度依賴燃煤的使用,加上能源使用上的高度不具效益性,並隨著快速的都市化及大眾交通的建設,依據荷蘭環保單位2007年的報告指出,中共現在已超越美國成為全球二氧化碳產量最大的國家。而其情況仍持續在惡化中。
沙漠化的嚴重情形更是挑戰著中共處理環保的能力。研究指出,若是中共再不正視並處理此一問題,全中國將會有三分之一成為沙漠。而土地受到的汙染也危害著食物安全之提供。至少有十分之一的農地已被污染。
此外,即使中共是全球第四大的乾淨水資源的國家,卻也因著過度及無效率的使用、污染以及不平均的供應,造成全中國三分之二的城市有缺水的危機。再者,超用地下水也導致地層下陷,上海、天津將首當其衝地受到影響。更別提飲用水源也受到嚴重的汙染。根據世界野生生物基金所做的研究指出,中共是污染太平洋最大的元兇。而這也造成東海,本是全世界魚獲蘊藏量最大的海域之一,現已不再適合進行漁業活動。
中共的所面對的環保挑戰,早已不是單純的自身的國內問題,而是已經嚴重地影響到國際的環境爭議。日本以及韓國早就受到因中共境內燃煤電廠所導致產生的酸雨影響,更不用提沙塵暴的危害。根據相關研究以及美國環保署的報告指出,連遠在美國的加州,都可追溯出其大氣中的塵埃、硫、煤灰、甚至是汞,係來自中國大陸的電廠及水泥工廠所排放的汙染。當然,近在咫尺的台灣更是難逃嚴重的危害。
所有國家都遭遇著經濟發展與環境保護的兩難問題。這也是為什麼里約宣言要強調,為了永續發展,環境保護必須納入整體發展中之一環。只是,在全球化下,政府往往抱持著短視的眼光,總以維持、甚至不計手段的提升其競爭力為其優先政策,環境問題似乎可容後再說。可是,即便僅以數據顯示,國家所要付出的環境成本其實是更大的,其中包括了各種污染的成本、所造成的損害以及恢復的代價。更不用說其中無法量化的諸多損失,像是健康、生命的危害,環境中生物多樣性的消逝,乃至於可能造成的社會動盪以及社會成本的付出。
有效的環境保護,在資訊不對等的情況下,更需要的是透明化的環境資訊。官方的責任政治、獨立的司法制度則是法制落實的前提。公民環保意識的落實更是必須務力追求的。固然,我們可以質疑這些前提條件似乎都不存在於現今的中共政權。但是,省思自己,過去,我們正是這樣走來,犧牲了環境,創造出所謂的台灣經濟奇蹟。今天,我們又進步了多少?環境保護是否還是附屬在於經濟政策之下?政府環境評估是否真正透明、客觀?司法機關是否落實環境保護之法治精神?業者是否願意盡到其應盡的環保義務,而不再「暗管排放」?而人民是否又真的能將環保融入生活中呢?
一如「不願面對的真相」,全球暖化是否真的存在,仍有人質疑。死硬派者如美國布希總統,其甚至引述說,樹木所產生的污染可能比汽車還多。但是,我們要正視的是,不是在於比較污染的多少,而是應警覺,污染不但在急遽惡化中,而且已嚴重危害到我們的生存。
科學上固然有其一定的不確定性,但是,「不確定」是不能成為我們現在不作為的藉口。
2008年1月24日 星期四
污染排放權交易制度探析
有別於傳統的命令暨管制的規範方式,市場制度的引進,期望著以具誘因的方式,鼓勵業者,在符合其成本利益分析下,自動、積極地遵守環境規範,並因而減輕在完全依賴行政機關之舊有管制模式下的許多缺失。以京都議定書中的排放交易制度為例,即係藉由污染排放的交易,欲達到既能維持已開法國家的既有的發展,並能確保開發中國家對經濟、工業等發展之迫切需求。並在其平衡中,促進對環境的保護。
近來國內有越來越多人士主張應實行此一制度,環保署基本上也朝著這個方向在走。並有總統候選人將之納入其環境政策。似乎每個人都期待此一政策能對現今台灣的環保問題注入一強心劑,並認為此一制度的引進,即可解決存在已久的爭議,並完善對環境的保護。然而,參考美國的法制,我們似乎仍應採取謹慎、保留的態度。至少在制度設計上,應考量美國在實際執行下所產生的缺失。
美國此一制度之運用,最有名、也號稱最成功的例子,即是其清潔空氣法中酸雨計劃下的排放交易制度,稱之為Cap-and-Trade。簡言之,就是設立一個總排放量的上限(Cap),而在此一上限內,讓業者基於其需求,進行「污染排放權」的交易。也就是說,甲工廠認為其受分配的排放量不足應付其生產所需,他可向其他業者購買該權利。相對的,若是乙工廠基於其科技研發之提升,降低原有的排放量,使原先受分配污染排放量有所剩餘,乙工廠即可以將之交易出去,進而獲利。以經濟學的角度來看,若乙工廠的汙染控制成本低於甲工廠的汙染控制成本,則應由乙工廠來進行污染控制的工作。
簡單地說,支持者認為此一制度對業者、政府,乃至於社會,都是符合成本效益分析的。其並能促進污染防治技術的更新與進步。當然,在行政上更是具便捷性。
但是,反對者也提出實証的例子加以反駁。污染排放權的分配會產生對新業者的公平性的問題,而新業者在防治技術上、法規對之要求上,反而是對環境較友善的。此外,業者的報告義務以及監測機制的落實,更是此一制度成敗的關鍵。而監測技術其實是一昂貴、甚至可能在科技上是尚不可行。因此是否真的符合成本效益,也會是一個問題。
另外,還有環境倫理上的質疑。除了是否有所謂的「污染權」外,在交易制度下,會造成污染集中在特定的地區(hot spot)。依賴著交易制度,而非根本地對污染加以禁止,其實也存在著政策上將人民的健康及環境,也一併地被交易出去了。論者也指出,美國制度之所以「成功」,最大的原因還是在於行政上對該上限的設定,而非交易本身。
此外,學者更是一針見血地指出,在污染減量上(針對電廠),德國花了六年達到百分之九十的減量,而美國花了近三十年只減少了三分之一。有鉛汽油的完全禁用,在美國花了23年,而且之所以成功,最後還是靠著國會的禁令,而非交易制度。
另外必須提出的是,在學者的觀察下,美國此一制度之所以號稱很成功,其實是業者在計劃執行之初,因著一開始的分配以及優惠措施,透過儲存的機制,將其多餘的排放權儲存其來。這表示,在未來這些排放權還是會被使用抑或是被交易出來的。
此外,雖然針對違反排放限制的業者可加以制裁,但是,在台灣,基於相關權責單位人力、物力等資源的有限性,執行的問題往往更是讓人擔心的。
综合以觀,政府在立法上著實應當謹慎為之,而非一味地繼受他國「先進」的法律。
當然,環保的落實,最重要的仍是公民意識的覺醒,讓人民體認環境對你我存在的重要性,而非一味地追求發展。台灣長期以來,從政府到民間,將經濟發展凌駕於環境維護之上,即便在憲法增修條文中有規定所謂的「兼籌並顧條款」,甚至在環境基本法中言明,當經濟發展與環境保護有所衝突時,應以環境做為優先的考量。可是,在這樣「先進」的立法中,我們的環境是否真的改善了嗎?
近來國內有越來越多人士主張應實行此一制度,環保署基本上也朝著這個方向在走。並有總統候選人將之納入其環境政策。似乎每個人都期待此一政策能對現今台灣的環保問題注入一強心劑,並認為此一制度的引進,即可解決存在已久的爭議,並完善對環境的保護。然而,參考美國的法制,我們似乎仍應採取謹慎、保留的態度。至少在制度設計上,應考量美國在實際執行下所產生的缺失。
美國此一制度之運用,最有名、也號稱最成功的例子,即是其清潔空氣法中酸雨計劃下的排放交易制度,稱之為Cap-and-Trade。簡言之,就是設立一個總排放量的上限(Cap),而在此一上限內,讓業者基於其需求,進行「污染排放權」的交易。也就是說,甲工廠認為其受分配的排放量不足應付其生產所需,他可向其他業者購買該權利。相對的,若是乙工廠基於其科技研發之提升,降低原有的排放量,使原先受分配污染排放量有所剩餘,乙工廠即可以將之交易出去,進而獲利。以經濟學的角度來看,若乙工廠的汙染控制成本低於甲工廠的汙染控制成本,則應由乙工廠來進行污染控制的工作。
簡單地說,支持者認為此一制度對業者、政府,乃至於社會,都是符合成本效益分析的。其並能促進污染防治技術的更新與進步。當然,在行政上更是具便捷性。
但是,反對者也提出實証的例子加以反駁。污染排放權的分配會產生對新業者的公平性的問題,而新業者在防治技術上、法規對之要求上,反而是對環境較友善的。此外,業者的報告義務以及監測機制的落實,更是此一制度成敗的關鍵。而監測技術其實是一昂貴、甚至可能在科技上是尚不可行。因此是否真的符合成本效益,也會是一個問題。
另外,還有環境倫理上的質疑。除了是否有所謂的「污染權」外,在交易制度下,會造成污染集中在特定的地區(hot spot)。依賴著交易制度,而非根本地對污染加以禁止,其實也存在著政策上將人民的健康及環境,也一併地被交易出去了。論者也指出,美國制度之所以「成功」,最大的原因還是在於行政上對該上限的設定,而非交易本身。
此外,學者更是一針見血地指出,在污染減量上(針對電廠),德國花了六年達到百分之九十的減量,而美國花了近三十年只減少了三分之一。有鉛汽油的完全禁用,在美國花了23年,而且之所以成功,最後還是靠著國會的禁令,而非交易制度。
另外必須提出的是,在學者的觀察下,美國此一制度之所以號稱很成功,其實是業者在計劃執行之初,因著一開始的分配以及優惠措施,透過儲存的機制,將其多餘的排放權儲存其來。這表示,在未來這些排放權還是會被使用抑或是被交易出來的。
此外,雖然針對違反排放限制的業者可加以制裁,但是,在台灣,基於相關權責單位人力、物力等資源的有限性,執行的問題往往更是讓人擔心的。
综合以觀,政府在立法上著實應當謹慎為之,而非一味地繼受他國「先進」的法律。
當然,環保的落實,最重要的仍是公民意識的覺醒,讓人民體認環境對你我存在的重要性,而非一味地追求發展。台灣長期以來,從政府到民間,將經濟發展凌駕於環境維護之上,即便在憲法增修條文中有規定所謂的「兼籌並顧條款」,甚至在環境基本法中言明,當經濟發展與環境保護有所衝突時,應以環境做為優先的考量。可是,在這樣「先進」的立法中,我們的環境是否真的改善了嗎?
2008年1月22日 星期二
I have a dream--台灣的民權運動
社會的平等,絕對不是與生俱來的,而是必須經過掙扎、焠鍊的。
當美國人於今天(1/21)紀念著馬丁路得金恩博士時,回首過去,固然所看到的是前人留著血淚所走出的一條美國社會融合之路,但是,金恩博士的那一個夢,是否真的實現,卻仍在未定之天。歐巴馬是否能成功問鼎白宮,確實是一個值得觀察的指標,但絕非就可因此劃下句點。這一條路還很漫長。
美國民權運動(Civil Right Movement)的濫觴,可溯及1941年的Mitchell v. U.S.一案。它打破了當時種族隔離的藩籬(Jim Crow),提供了司法上一個重要的先例,使得憲法上的平等保護,可以真正的落實到生活上,尤其是對當時的非洲裔的美國人,開啟了一扇亮光。案件的當事人Mitchell其實是當時美國眾議院的議員,身為國會中唯一的非洲裔美國人,更是全國位居政治最高位的非洲裔美國人,卻仍在搭乘火車時遭到了不平等的對待。只因為他是「黑人」。他本以為因著他的身分可以獲得較平等的對待,但諷刺的是,白人在歧視上倒是符合了「平等」,他最後仍是被趕出了車廂。在聽證上他說到,他本想據理力爭,但是當他想到他可不願意成為第一個被處私刑的國會議員時,他也只能默默離開。
首席大法官Hughes在其意見書中指出,只因Mitchell的種族,而對之有不平等的待遇,嚴重破壞美國憲法增修條文第十四條對平等保護之規定。本案雖然並未直接處理當時普遍的「分離但平等」(segregation but equal)的政策,但其結果的影響,卻是創造了後續訴訟得以成功挑戰當時不合理政策的重要依據。
姑且不論Hughes大法官做出此一判決當時的社會政經背景。其實當時本已有一系列的法令可用來主張平等權保障,像是1866及1875年的民權法案、甚至是州際貿易法,更不用說是美國憲法上的第13、14以及第15的增修條文。然而,成也司法、敗也司法,最高法院卻在Dred Scott(1857),Civil Rights cases(1883)以及Plessy(1896)之一系列判決中,將種族歧視予以正當化,使得美國社會在1930年代以前,分離且平等的觀念像是種族仇恨的種子一樣被深深地植入人心,變得牢不可破。因此可以想見Hughes在做出此一決定時所必須承擔的壓力。(其間也涉及到當時最高法院成員結構在羅斯福總統主政期間經歷了重大的轉變)
必須一提的是,大法官Harlan在惡名昭彰的Plessy一案中,即已提出其發人深省的不同意見:我們的憲法是沒有種族差異的。(Our constitution is color-blind) 這樣的見解是對也是錯。因為美國憲法開宗明義地說到:我們全國人民(We the people of the United States…),在其立國先賢的制憲概念下,是沒有包括「黑人」的。但是,這樣的解釋當然很不可思議,卻是當時白人根深柢固的觀念。而大法官Harlan便一針見血地道出其中的荒謬。只是社會必須花近六十年的時間,才將其少數意見變成主流見解。也就是到了1954年的Brown一案,在Warren主持下的最高法院才正式宣告「分離但平等」的政策是違憲的。
今天,金恩博士已用生命去實現他的夢想,歐巴馬也正努力地追求其白宮之夢。但是,我們不要忘記,平等的社會是多麼得來不易,即使是像美國這樣以民主自居並種族熔爐的大國,一路走來仍是跌跌撞撞。反觀台灣,本著海洋國家,理當有著更寬闊包容的心,卻在對待不同種族上,像是外籍新娘、外籍勞工,乃至於漢族對原住民,似乎也重蹈了美國的錯誤。或許可以諷刺地說,反正在政客操弄下,同為漢族的本、外省人都可如此對立,遑論不同種族間的平等對待。但是,良善如台灣人民,我們實在應當警醒,平等,也包括了自由與民主,它們就像是脆弱的花朵,著實需要我們細心加以呵護。我們也可從美國經驗中看到,司法者在其中所扮演的角色是何等的重要。
曾幾何時,我們可以看到會有女性、抑或是原住民的總統參選人,要到何時我們也能夠看到外籍新娘、甚至是外籍勞工在這塊土地落地生根,豐富了它的土壤。
而這不應只是一個夢。
當美國人於今天(1/21)紀念著馬丁路得金恩博士時,回首過去,固然所看到的是前人留著血淚所走出的一條美國社會融合之路,但是,金恩博士的那一個夢,是否真的實現,卻仍在未定之天。歐巴馬是否能成功問鼎白宮,確實是一個值得觀察的指標,但絕非就可因此劃下句點。這一條路還很漫長。
美國民權運動(Civil Right Movement)的濫觴,可溯及1941年的Mitchell v. U.S.一案。它打破了當時種族隔離的藩籬(Jim Crow),提供了司法上一個重要的先例,使得憲法上的平等保護,可以真正的落實到生活上,尤其是對當時的非洲裔的美國人,開啟了一扇亮光。案件的當事人Mitchell其實是當時美國眾議院的議員,身為國會中唯一的非洲裔美國人,更是全國位居政治最高位的非洲裔美國人,卻仍在搭乘火車時遭到了不平等的對待。只因為他是「黑人」。他本以為因著他的身分可以獲得較平等的對待,但諷刺的是,白人在歧視上倒是符合了「平等」,他最後仍是被趕出了車廂。在聽證上他說到,他本想據理力爭,但是當他想到他可不願意成為第一個被處私刑的國會議員時,他也只能默默離開。
首席大法官Hughes在其意見書中指出,只因Mitchell的種族,而對之有不平等的待遇,嚴重破壞美國憲法增修條文第十四條對平等保護之規定。本案雖然並未直接處理當時普遍的「分離但平等」(segregation but equal)的政策,但其結果的影響,卻是創造了後續訴訟得以成功挑戰當時不合理政策的重要依據。
姑且不論Hughes大法官做出此一判決當時的社會政經背景。其實當時本已有一系列的法令可用來主張平等權保障,像是1866及1875年的民權法案、甚至是州際貿易法,更不用說是美國憲法上的第13、14以及第15的增修條文。然而,成也司法、敗也司法,最高法院卻在Dred Scott(1857),Civil Rights cases(1883)以及Plessy(1896)之一系列判決中,將種族歧視予以正當化,使得美國社會在1930年代以前,分離且平等的觀念像是種族仇恨的種子一樣被深深地植入人心,變得牢不可破。因此可以想見Hughes在做出此一決定時所必須承擔的壓力。(其間也涉及到當時最高法院成員結構在羅斯福總統主政期間經歷了重大的轉變)
必須一提的是,大法官Harlan在惡名昭彰的Plessy一案中,即已提出其發人深省的不同意見:我們的憲法是沒有種族差異的。(Our constitution is color-blind) 這樣的見解是對也是錯。因為美國憲法開宗明義地說到:我們全國人民(We the people of the United States…),在其立國先賢的制憲概念下,是沒有包括「黑人」的。但是,這樣的解釋當然很不可思議,卻是當時白人根深柢固的觀念。而大法官Harlan便一針見血地道出其中的荒謬。只是社會必須花近六十年的時間,才將其少數意見變成主流見解。也就是到了1954年的Brown一案,在Warren主持下的最高法院才正式宣告「分離但平等」的政策是違憲的。
今天,金恩博士已用生命去實現他的夢想,歐巴馬也正努力地追求其白宮之夢。但是,我們不要忘記,平等的社會是多麼得來不易,即使是像美國這樣以民主自居並種族熔爐的大國,一路走來仍是跌跌撞撞。反觀台灣,本著海洋國家,理當有著更寬闊包容的心,卻在對待不同種族上,像是外籍新娘、外籍勞工,乃至於漢族對原住民,似乎也重蹈了美國的錯誤。或許可以諷刺地說,反正在政客操弄下,同為漢族的本、外省人都可如此對立,遑論不同種族間的平等對待。但是,良善如台灣人民,我們實在應當警醒,平等,也包括了自由與民主,它們就像是脆弱的花朵,著實需要我們細心加以呵護。我們也可從美國經驗中看到,司法者在其中所扮演的角色是何等的重要。
曾幾何時,我們可以看到會有女性、抑或是原住民的總統參選人,要到何時我們也能夠看到外籍新娘、甚至是外籍勞工在這塊土地落地生根,豐富了它的土壤。
而這不應只是一個夢。
2008年1月17日 星期四
現代民主社會下的環境正義
Topic: To Restore Environmental Justice in our modern democratic society
Justice is a contested concept. Some people claim, as does libertarian Robert Nozick, for example, that justice requires absolute respect for property right, even if this results in great inequality between rich and poor.[1] Others, such as the liberal contractarian John Rawls, believe, to the contrary, that justice requires maximum equality compatible with individual incentives needed to promote economic growth.[2]
According to Ronald Dworkin, the concept of Justice, which rests on the uncontroversial claim, championed by and explained well by Will Kymlicka, is to restate the principle of equal consideration of interests, which all human beings are of worthy moral consideration.[3] Unequal treatment of human beings must therefore be justified, and such justification requires recourse to moral consideration or other values.
Further, when the social justice got involved the environmental affairs, there is so-called Environmental Justice emerged. The concept of Environmental Justice includes fair treatments of all races, cultures, incomes and education levels with respect to the development, implementation and enforcement of environmental laws, regulations and policies.[4] Robert Bullard had identified five basic elements of the environmental justice framework in 90s: (1) a right of all individuals to be protected from pollution; (2) a preference for prevention strategies; (3) a shift to polluters and dischargers of the burdens of proof; (4) a definition of discrimination that includes disparate impacts and statistical evidence; and (5) an emphasis on targeted action to redress unequal risk burdens.[5]
However, studies show that poor and minority people are more likely than their white counterparts to live near freeways, sewer treatment plants, municipal and hazardous waste landfills, incinerators, and other noxious facilities. The environmental justice movement claims that such disproportion is due to racism and classism in the sitting of locally undesirable land uses (LULUs) (even including taking property from the poor or minority people to private business or developer[6]), in the enforcement of environmental laws and regulations, and in the remediation of hazardous sites.[7]
The disproportionate location of exposure to toxic pollution in poor minority communities is the result of various development patterns.[8] From the aspect of industry, a company wishing to locate a hazardous waste facility may unconsciously follow a path of least resistance. This approach would target land of relatively low value and minimal zoning restrictions without considering the composition of the local community. On the other side, the poor or the minority people tend to live in areas of lower land values and mixed industrial/residential uses and, as a result, are disproportionately affected by decisions relating to siting hazardous facilities.[9] Hence, there is a trade-offs existing between economic security and environmental degradation. The poor and minority people would like to get job rather than a better environment.[10]
In the very beginning, the environmental movement and advocates for civil rights and social justice were separated. Along with its development, in presenting these challenges, communities have relied upon a number of legal tools, including claims under the Equal Protection Clause of the Fourteenth Amendment, Title VI of the Civil Rights Act of 1964, Section 1983 of the Civil Rights Act of 1871, environmental statutes, and common law tort claims. In addition, the government has issued the Executive Order No. 12,898 and EPA’s interim guidance intended to bring agencies into promoting environmental justice. However, all of these legal tools have their own limitations and have also been relatively unsuccessful, partly for technical legal reasons, and partly because the underlying problem is the political and economic incapacitation of the poor and minority people.
In any event, the starting point is that the government has an obligation to protect the environment, and safety/health of the public. In our modern democratic society, to achieve its goal, the government action, especially administrative agency decision, at least has to meet the requirements of the due process.
All procedural protections are to check the government action. The fundamental values of procedure include: transparency, accountability, and participation.[11] According to Paul Craig, the pluralist conception of “democracy” places stress upon process considerations.[12] It also fosters interest representation with the object of ensuring that those affected groups by agency decision will be able to participate the decision-making process.[13]
However, for those poor and minority communities, on the situation of lacking economic and political strength, how do they substantively participate the process of democracy? How do we increase the strength of economics and politics for the poor or minority people to address the trade-off? What should we do to improve environmental injustice in today’s complex society? According to the development of this movement, although there are many legal tools people can use to assert their own right, most of them do not work well to protect the poor and persons of color. Is there any positive way to overcome the obstacle and achieve the protection?
Hence, we should start from the correction of decision-making procedure to re-build the basic values of due process then to put much weight on the concern addressing the social justice, such as shifting the burden of proof to industries and adopting stricter standard of judicial review on economic inequality for promoting the civil rights. Finally, because of the scientific uncertainty and the approach “err on the side of safety”, we should establish the fundamental and positive environmental policy of adopting Precautionary principle for the modern environmental protection.
Today, the common interests of environmentalists and social justice advocates, through the coalition, are advanced by the environmental justice movement.[14] Therefore, when we face the paradoxes of Race, Law, and Inequality in the society of the United States, environmental injustice can be a good example to show what role scholars can play. Along with the development of environmental justice movement, this paper is trying to propose the positive solutions that not only right the wrongs of the pasts, but also achieve the environmental justice.
Justice is a contested concept. Some people claim, as does libertarian Robert Nozick, for example, that justice requires absolute respect for property right, even if this results in great inequality between rich and poor.[1] Others, such as the liberal contractarian John Rawls, believe, to the contrary, that justice requires maximum equality compatible with individual incentives needed to promote economic growth.[2]
According to Ronald Dworkin, the concept of Justice, which rests on the uncontroversial claim, championed by and explained well by Will Kymlicka, is to restate the principle of equal consideration of interests, which all human beings are of worthy moral consideration.[3] Unequal treatment of human beings must therefore be justified, and such justification requires recourse to moral consideration or other values.
Further, when the social justice got involved the environmental affairs, there is so-called Environmental Justice emerged. The concept of Environmental Justice includes fair treatments of all races, cultures, incomes and education levels with respect to the development, implementation and enforcement of environmental laws, regulations and policies.[4] Robert Bullard had identified five basic elements of the environmental justice framework in 90s: (1) a right of all individuals to be protected from pollution; (2) a preference for prevention strategies; (3) a shift to polluters and dischargers of the burdens of proof; (4) a definition of discrimination that includes disparate impacts and statistical evidence; and (5) an emphasis on targeted action to redress unequal risk burdens.[5]
However, studies show that poor and minority people are more likely than their white counterparts to live near freeways, sewer treatment plants, municipal and hazardous waste landfills, incinerators, and other noxious facilities. The environmental justice movement claims that such disproportion is due to racism and classism in the sitting of locally undesirable land uses (LULUs) (even including taking property from the poor or minority people to private business or developer[6]), in the enforcement of environmental laws and regulations, and in the remediation of hazardous sites.[7]
The disproportionate location of exposure to toxic pollution in poor minority communities is the result of various development patterns.[8] From the aspect of industry, a company wishing to locate a hazardous waste facility may unconsciously follow a path of least resistance. This approach would target land of relatively low value and minimal zoning restrictions without considering the composition of the local community. On the other side, the poor or the minority people tend to live in areas of lower land values and mixed industrial/residential uses and, as a result, are disproportionately affected by decisions relating to siting hazardous facilities.[9] Hence, there is a trade-offs existing between economic security and environmental degradation. The poor and minority people would like to get job rather than a better environment.[10]
In the very beginning, the environmental movement and advocates for civil rights and social justice were separated. Along with its development, in presenting these challenges, communities have relied upon a number of legal tools, including claims under the Equal Protection Clause of the Fourteenth Amendment, Title VI of the Civil Rights Act of 1964, Section 1983 of the Civil Rights Act of 1871, environmental statutes, and common law tort claims. In addition, the government has issued the Executive Order No. 12,898 and EPA’s interim guidance intended to bring agencies into promoting environmental justice. However, all of these legal tools have their own limitations and have also been relatively unsuccessful, partly for technical legal reasons, and partly because the underlying problem is the political and economic incapacitation of the poor and minority people.
In any event, the starting point is that the government has an obligation to protect the environment, and safety/health of the public. In our modern democratic society, to achieve its goal, the government action, especially administrative agency decision, at least has to meet the requirements of the due process.
All procedural protections are to check the government action. The fundamental values of procedure include: transparency, accountability, and participation.[11] According to Paul Craig, the pluralist conception of “democracy” places stress upon process considerations.[12] It also fosters interest representation with the object of ensuring that those affected groups by agency decision will be able to participate the decision-making process.[13]
However, for those poor and minority communities, on the situation of lacking economic and political strength, how do they substantively participate the process of democracy? How do we increase the strength of economics and politics for the poor or minority people to address the trade-off? What should we do to improve environmental injustice in today’s complex society? According to the development of this movement, although there are many legal tools people can use to assert their own right, most of them do not work well to protect the poor and persons of color. Is there any positive way to overcome the obstacle and achieve the protection?
Hence, we should start from the correction of decision-making procedure to re-build the basic values of due process then to put much weight on the concern addressing the social justice, such as shifting the burden of proof to industries and adopting stricter standard of judicial review on economic inequality for promoting the civil rights. Finally, because of the scientific uncertainty and the approach “err on the side of safety”, we should establish the fundamental and positive environmental policy of adopting Precautionary principle for the modern environmental protection.
Today, the common interests of environmentalists and social justice advocates, through the coalition, are advanced by the environmental justice movement.[14] Therefore, when we face the paradoxes of Race, Law, and Inequality in the society of the United States, environmental injustice can be a good example to show what role scholars can play. Along with the development of environmental justice movement, this paper is trying to propose the positive solutions that not only right the wrongs of the pasts, but also achieve the environmental justice.
2008年1月16日 星期三
資訊時代下的環境保護
The Development of Environmental Protection in Information Age--Using information as a regulatory tool in U.S. and the trend in Taiwan
Information issues are central to the challenge of environmental protection. The technological advances of the information age offer the opportunity to promote environmental protection more data-driven and analytically rigorous.On the other hand, the conventional approaches such as command-and-control have been criticized and required to be reformed.
Therefore, people would like to use the alternative method-Information Regulation (IR)-which can correct those defects of existing legal system and also provide more efficiency and certainty to achieve environmental protection.For the agency perspective, this approach will achieve the effectiveness and efficiency of enforcement and implementation.
On the industry side, there will be incentives for facilities to cooperate with the agency voluntarily. For the public aspect, people can have access to the database to help make informed decisions and to oversee the industry performance.However, the primary questions should be of what information will enhance the understanding of the risk the public face, how much the information needs to be released, and to whom must be directly addressed.
Environmental regulation in U.S. has shifted substantially from traditional direct regulatory approach, such as the agency’s mandatory rules, to the use of varied and more flexible regulatory strategies. Proponent asserts that the information reported by industries can also enhance transparency and accountability of administration, because the data subjects the environmental performance of facilities to a scrutiny of their peers, competitors, consumers, communities, and agencies.
Moreover, about how to make sure the needed information has required quantity and quality and accuracy, advocates have emphasized that the regulation must facilitate and expand the scope and sophistication of performance monitoring and benchmarking, providing additional depth and dimension available to firms themselves and external parties.
Hence, by referring to the U.S. experience, the Taiwanese government should be cautious when establishing the new approach of using information as a tool to achieve triple wins of the agency, the industry, and the public.
Finally, along with the development of using information in many other countries, like in China, India, and Korea, increasing practical experience on informational regulation and perfecting its legal framework, through the comparative approach presented in this paper, will enhance the concept and achieve the environmental protection in the Asia Pacific.
Information issues are central to the challenge of environmental protection. The technological advances of the information age offer the opportunity to promote environmental protection more data-driven and analytically rigorous.On the other hand, the conventional approaches such as command-and-control have been criticized and required to be reformed.
Therefore, people would like to use the alternative method-Information Regulation (IR)-which can correct those defects of existing legal system and also provide more efficiency and certainty to achieve environmental protection.For the agency perspective, this approach will achieve the effectiveness and efficiency of enforcement and implementation.
On the industry side, there will be incentives for facilities to cooperate with the agency voluntarily. For the public aspect, people can have access to the database to help make informed decisions and to oversee the industry performance.However, the primary questions should be of what information will enhance the understanding of the risk the public face, how much the information needs to be released, and to whom must be directly addressed.
Environmental regulation in U.S. has shifted substantially from traditional direct regulatory approach, such as the agency’s mandatory rules, to the use of varied and more flexible regulatory strategies. Proponent asserts that the information reported by industries can also enhance transparency and accountability of administration, because the data subjects the environmental performance of facilities to a scrutiny of their peers, competitors, consumers, communities, and agencies.
Moreover, about how to make sure the needed information has required quantity and quality and accuracy, advocates have emphasized that the regulation must facilitate and expand the scope and sophistication of performance monitoring and benchmarking, providing additional depth and dimension available to firms themselves and external parties.
Hence, by referring to the U.S. experience, the Taiwanese government should be cautious when establishing the new approach of using information as a tool to achieve triple wins of the agency, the industry, and the public.
Finally, along with the development of using information in many other countries, like in China, India, and Korea, increasing practical experience on informational regulation and perfecting its legal framework, through the comparative approach presented in this paper, will enhance the concept and achieve the environmental protection in the Asia Pacific.
2008年1月13日 星期日
美國環境法概述
美國環境法傳統上還是以政府的管制為主,美國稱之為 command-and-control 的規範方式。後來有所謂的經濟誘因 economic incentives,這部分是Prof. Stewart 所擅長並強調的。其中的轉變當然是對傳統規範方式的質疑,希望尋求以最有效率的方式達到環境保護。其中便牽涉到經濟分析的問題.
針對環境保護的規範,可從機關、業者、以及大眾三方來看。就機關而言,在確保環境保護下,如何的規範才是有效且不會耗費過多的有限資源。因為在執行上、監測上,行政機關往往必須投入相當大的人力、物力。從業者來看,怎樣的方式能促使其自動自發的落實對環境的維護,這涉及自利的問題。營利本就是業者存在的目的,只是傳統規範通常假定政府的規範環境保護的目的和業者的營業目的是根本上相衝突的。在大眾言,如何落實公眾對相關決策的參與,特別在以往專業行政的口號下,就連權力分立下的立法機關往往也無置喙的餘地,反而是業者有著遊說的可能。因此,大眾利益的維護,乃至於行政決定之民主正當性的確保,也是必須重視的。
在美國,我自己覺得,policy似乎是比較重要的,法律方面反而比較只是技術性的操作 (我的認知也許有誤),而且這一部分是很有趣、很值得討論的。在論述上, 學者往往會納入其他領域的東西來做論證,像是經濟學,甚至是及心理學。(這兩個領域的觸角其實是很廣的) 環境法還會涉及科學上的問題。反而是大陸法系強調的法律上的原理原則,在美國不太有過多的討論。(當然,司法審查或是公眾參與的重要性,仍是相關論述上的重要環節。若是研究的像是憲法等科目,還是會著重在相關的原則,但在像是環境法上,例如: “環境基本權”就鮮少有人著墨。)
不過在美國研究法律,由於其common law的傳統,即便在行政規範的討論上,common law 的原則仍是必須加以注意的。 像是tort law 在環境法上仍是很重要的依據。
另外要說的是,美國學者很喜歡創造字彙。像是“new governance”, 強調的是那一個 “governance” 不再完全依賴政府,而是從業者內部做出發,有學者也稱之為 “reflective law”(也有稱做 "adaptive management strategies")。此外也有強調業者與政府的合作(collaborative new governance)。 "Environmental Management System” 以及 “Environmental Audit” 也是相關例子。甚至業者還可以跟政府就相關規範及其執行,進行價還價的協商 (Reg-negs).
而關於SEC所負責管轄的公司內部資訊的揭露,則是環境法上新興的另外一種規範措施,稱之為 “information regulation”。有稱之為第三代的環境法 (也是reflective law的一種)。Prof. Stewart 稱之為 “private sector problem-solving”,即要求業者自行監測並報告公佈相關資訊。 此一規範方式的提出,學者也是從經濟學上對於市場資訊不對稱的前提下,提供政府介入的一個依據。政府的工作在於設置一架構或是訊息溝通的管道,來提升業者自我的規範(self-regulation)。
以SEC為例,論者希望透過SEC對業者應將公司營運等內部資訊對外揭露之要求,就相關涉及環境的資訊也可以一併地對外公佈,如此可以提供投資者,乃至於消費者,來決定投資或購買其產品與否,以期促使業者能有更符合環保的作為。
就我所知,台灣這一部分好像是放在公司財報的部分,只是相關討論在台灣多是公共政策領域所為之,法律上好像尚未為人注意,而業者也不太重視之。
在美國,論者也有質疑其適當性,像是SEC 是否有能力去做到管理監督的工作(特別是在有關環境的部分)。再者,有些也涉及營業秘密的問題。(也有針對條文規定的爭議加以批評)關於資訊揭露的一般性問題像是--以什麼方式揭露? 如何真的能讓投資者或是消費者了解? 如何確保業者所揭露的資訊是正確的?... (第三人監督的機制也有其爭議)
只是,Prof. Stewart 似乎不太看好 information regulation 的規範方式,其仍是強調應透過市場誘因之機制,最有效率地達成完境的保護。(但是,也有學者認為information regulation也可算是市場機制的一種。再者,也有許多學者強烈批判此市場誘因,特別在環境正義上。學者也有提出實證數據反駁,認為在市場誘因下並不能符合成本效益的要求。)
此外,容我再雞婆一下,討論美國法律的發展,社會的趨勢也是影響很大的,尤其會反映在其最高法院的見解上。前述的發展,從30年代的新政(New Deal)以前,是強調自由經濟,新政以後,強調政府管制、專業行政,一直到80年代雷根政府的解除管制,形塑出其不同的發展。(現在,甚至要求聯邦政府各項作為都必須通過成本效益的分析—透過其總統的執行命令)
待續...
針對環境保護的規範,可從機關、業者、以及大眾三方來看。就機關而言,在確保環境保護下,如何的規範才是有效且不會耗費過多的有限資源。因為在執行上、監測上,行政機關往往必須投入相當大的人力、物力。從業者來看,怎樣的方式能促使其自動自發的落實對環境的維護,這涉及自利的問題。營利本就是業者存在的目的,只是傳統規範通常假定政府的規範環境保護的目的和業者的營業目的是根本上相衝突的。在大眾言,如何落實公眾對相關決策的參與,特別在以往專業行政的口號下,就連權力分立下的立法機關往往也無置喙的餘地,反而是業者有著遊說的可能。因此,大眾利益的維護,乃至於行政決定之民主正當性的確保,也是必須重視的。
在美國,我自己覺得,policy似乎是比較重要的,法律方面反而比較只是技術性的操作 (我的認知也許有誤),而且這一部分是很有趣、很值得討論的。在論述上, 學者往往會納入其他領域的東西來做論證,像是經濟學,甚至是及心理學。(這兩個領域的觸角其實是很廣的) 環境法還會涉及科學上的問題。反而是大陸法系強調的法律上的原理原則,在美國不太有過多的討論。(當然,司法審查或是公眾參與的重要性,仍是相關論述上的重要環節。若是研究的像是憲法等科目,還是會著重在相關的原則,但在像是環境法上,例如: “環境基本權”就鮮少有人著墨。)
不過在美國研究法律,由於其common law的傳統,即便在行政規範的討論上,common law 的原則仍是必須加以注意的。 像是tort law 在環境法上仍是很重要的依據。
另外要說的是,美國學者很喜歡創造字彙。像是“new governance”, 強調的是那一個 “governance” 不再完全依賴政府,而是從業者內部做出發,有學者也稱之為 “reflective law”(也有稱做 "adaptive management strategies")。此外也有強調業者與政府的合作(collaborative new governance)。 "Environmental Management System” 以及 “Environmental Audit” 也是相關例子。甚至業者還可以跟政府就相關規範及其執行,進行價還價的協商 (Reg-negs).
而關於SEC所負責管轄的公司內部資訊的揭露,則是環境法上新興的另外一種規範措施,稱之為 “information regulation”。有稱之為第三代的環境法 (也是reflective law的一種)。Prof. Stewart 稱之為 “private sector problem-solving”,即要求業者自行監測並報告公佈相關資訊。 此一規範方式的提出,學者也是從經濟學上對於市場資訊不對稱的前提下,提供政府介入的一個依據。政府的工作在於設置一架構或是訊息溝通的管道,來提升業者自我的規範(self-regulation)。
以SEC為例,論者希望透過SEC對業者應將公司營運等內部資訊對外揭露之要求,就相關涉及環境的資訊也可以一併地對外公佈,如此可以提供投資者,乃至於消費者,來決定投資或購買其產品與否,以期促使業者能有更符合環保的作為。
就我所知,台灣這一部分好像是放在公司財報的部分,只是相關討論在台灣多是公共政策領域所為之,法律上好像尚未為人注意,而業者也不太重視之。
在美國,論者也有質疑其適當性,像是SEC 是否有能力去做到管理監督的工作(特別是在有關環境的部分)。再者,有些也涉及營業秘密的問題。(也有針對條文規定的爭議加以批評)關於資訊揭露的一般性問題像是--以什麼方式揭露? 如何真的能讓投資者或是消費者了解? 如何確保業者所揭露的資訊是正確的?... (第三人監督的機制也有其爭議)
只是,Prof. Stewart 似乎不太看好 information regulation 的規範方式,其仍是強調應透過市場誘因之機制,最有效率地達成完境的保護。(但是,也有學者認為information regulation也可算是市場機制的一種。再者,也有許多學者強烈批判此市場誘因,特別在環境正義上。學者也有提出實證數據反駁,認為在市場誘因下並不能符合成本效益的要求。)
此外,容我再雞婆一下,討論美國法律的發展,社會的趨勢也是影響很大的,尤其會反映在其最高法院的見解上。前述的發展,從30年代的新政(New Deal)以前,是強調自由經濟,新政以後,強調政府管制、專業行政,一直到80年代雷根政府的解除管制,形塑出其不同的發展。(現在,甚至要求聯邦政府各項作為都必須通過成本效益的分析—透過其總統的執行命令)
待續...
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