美國行政法發展概觀

美國行政法(環境法)之發展係隨著其社會政治經濟的發展而演變的。最早期，仍藉由其普通法的傳統，來作為人民權益主張上的依據。[1] 到了19世紀末，才建立了初步的現代的行政法。到了20世紀初，Lochner era 一系列的判例，強調實質正當程序(現僅適用到像是隱私權的案件上，IU憲法老師Prof। Williams說，實質正當程序根本與正當程序沒有關係，純粹是法院創造出來的)；然後the New Deal的出現，開始強調行政機關的命令暨控制，以及對行政機關裁量權的尊重；最後到了1946年的行政程序法的制定，完成了美國現行行政法的架構。在80年代，專家政治之理論及對民主政治的反省開始重新浮現。此時，生產力(經濟發展)再次成為美國人所關心的。因著當時社會經濟背景，雷根政府強調了解除管制，開始思考不同的規範方式，以市場制度作為管理的手段便被提出。這樣的方式更有著經濟學上理論的依據。(美國行政法上的規範，經濟學理論影響很大)

另外必須要強調的，社會運動也會深深影響行政法的變革。60至70年代人權、勞工、特別是環境保護運動，在在影響著行政法的內容。(Prof। Cass R. Sunstein甚至稱之為新的(權利)革命)

到了九○年代，隨著行政所需面對的環境事務日趨複雜以及科學技術的不斷創新，緣起於三○年代所謂的羅斯福新政，對專業行政的要求，在此時更是一再地被提出來。也就是再次強調行政上專業的裁量的問題。但這時會更要求其程序上的規範，而法院在審查上，也回到較為嚴格的態度。

另外，鑒於市場制度也存在著一定的錯誤，論者再次思考著其他可行的規範方式，像是the New Governance的提出。其基本的假設是認為受規範者自身即係一可自我規範的的組織。而行政機關不需再去告訴受規範者什麼該做、什麼不能做。[2] (可以減輕行政機關的負擔) 其實也是受到社會經濟的影響，隨著資訊時代的出現，越來越多學者主張應以「資訊揭露」作為行政法上的規範方式(也是承自New Governance)。[3]

此外，因著全球化的趨勢，學者也開始討論全球化下行政法發展的問題。而這也是Prof। Aman一直在研究的。

由於對傳統規範方式的嚴重批評，行政以及立法都希望增加行政的效率。某程度上，行政權力獲得擴張。但是對於人民權利的保護仍是被強調的，立法以及司法上也都強調了公眾參與的必要。另外，公民訴訟在行政法上(尤其是環境法)是很重要的一環(citizen enforcement)。即便強調行政的裁量權，法院也嚴格要求行政機關必須盡到相關程序上的責任。[4]

如同Prof। Aman所強調的，在正當程序的要求下，透明、責任、以及參與，構成了程序上基本的價值。而這三個概念確實貫穿了現行的美國行政法。

較細部地來說，近來在行政規範上，成本效益分析(Cost-Benefit Analysis, CBA)在透過一系列的總統的命令(Executive Order)之下，成了規範制定上必須遵守的程序。[5] 一如風險評估(Risk Assessment)對於行政規範之程序上的要求，其實都是為了讓行政機關所做出的決定能更合理、更為大眾所接受(其實也是讓行政機關能實現前述「透明」與「責任」之要求)。當然，其間仍是有很多的爭議的。(像是：其非法律明文規定的(非法律授權的)；是否受到司法審查，也有爭議，因為依據APA，只有行政機關的final action才受到司法審查的；但是，CBA的採用確實可歸為總統行政權之一。)

當然，成本效益分析與風險評估的採用，只是美國行政法發展中兩個問題點而已，不過其到也引起了立法上、司法上一連串的變化。特別是在司法審查上，司法機關角色的定位、審查標準的確立，都引起不少爭議。

還有，在公民訴訟之當事人適格的問題，寬嚴標準也是有所變化。特別以環境法為例，因著環保運動從70年代風起雲湧地興起，當事人適格的認定愈趨寬鬆。(也因為當時最高法院的法官有些是極負環保概念的) 可是到了90年代，因為保守派的法官，像是J. Scolia, 在一系列的判決上，又將之限縮了。而今，因著布希總統之前所重新提名的那些新的大法官，也可歸類為保守派，因此，當事人適格認定究應會如何，仍待觀察。因為即使是保守派，隨著社會環保意識高漲，法官有時還是必須“識時務”的。[6]

總的來說，美國行政法現在所面對的是，如何使行政機關在其有限的資源下，對於法律規範的執行，能做更有效率、更彈性地來落實其職責，最好能讓受規範者能自動配合之。

仍是有學者支持傳統規範；但像是Stewart是強烈支持市場機制的規範手段，認為行政機關管太多了。Sunstein、Karkkainen等教授則支持前述的新的規範方式(the New Governance)，像是以資訊揭露的手段來做規範。不管採何種說法，絕大多數學者都同意，基本的命令規範，也就是命令暨控制的手段，都是必須的。

至於整個可能發展的方向：[7]首先，行政法仍會持續地演進、但又仍會保持其基本的特徵。在總統行政權下的規範分析及(行政)自我審查的制度仍會被強化，並會納入對科學、科技以及經濟等因素的考量，以作為行政機關設定其優先政策的依據、也進而提升其制定及評估相關規範的能力。

仍會有持續且強大的誘因，對於集權式的命令暨控制的方式，欲使其更經濟。規範成本的沉重以及其他阻礙投資的因素，都會是經濟全球化下的重要考量。即使是傳統的規範方式仍佔主導，經濟誘因以及網際聯合(network methods)的方式都會越來越受重視。[8]

Prof। Stewart 強調經濟誘因制度的功能，認為其是更具效益及效率的方式，並會促使政府的職責在法律上及政治上更能落實。關於涉及行政裁量的決定，將會更依賴一定架構的程序上要求，而非依賴事後的司法審查，如此也可避免司法資源的浪費。

在民主制度下的(民選)政府，對於不論是何種形式的規範方式，行政機關都是必須負擔最終的責任。

雜亂地陳述了現在美國行政法的發展概況，有些跳躍。而且，我所論述的，是比較專注在規範手段上的問題，以及行政程序上如何控制機關的裁量，特別是涉及專業、科學、科技等具有不確定性的問題(因為這是環境法上的特徵)。還有很多其它問題，我並有處理到。尤其，台灣在討論行政法，往往仍是在基礎的原理原則上打轉。倒是就我所知，行政法的變革，即使在德國，有很多也是從環境法來的，亦即從各論的問題提升到總論的原理原則，而這在美國也是如此。)

但不管如何，強調行政機關的透明、責任、以及參與，在行政法之各種領域上，都是要能獲得確保的。

[1]私人權益的維護:這是傳統上對個人權益的維護。藉由法律上對個人權利的保護，透過法律的執行及司法機關的介入，以避免他人的行為侵害到自己的財產或是健康及安全。美國環境法在演變上，最早仍是基於普通法(common law)的模式，亦即透過傳統的侵擾行為(nuisance)、侵害行為(trespass)、過失行為(negligence)、乃至於無過失責任(strict liability)，來解決環境上的爭議。但是，在這樣的模式下，損害賠償必須建立在明確的因果關係上，而政府的介入必須是在重大危害之存在得到清楚的證明，並且矯正的行為必須等到損害發生後才能進行。因此，鑑於環境保護往往涉及科學上的高度不確定性，學者於是提出了防止原則(the principle of prevention)以及預防原則(the principle of precaution)做為環境保護上應有不同考量的論理依據。
[2] Prof. Bradley C. Karkkainen認為，在美國，這樣的規範方式已迅速地擴及至許多不同的領域上。例如：環境保護、公立學校的改革、健康照顧的改革、乃至於工作場所上有關性別歧視、勞工權益等的法律制度的建構上。這樣一個概念，其實和德國法學概念上的「自我再製」的法律體系(Autopoiesis)有關。
[3] 這樣的規範方式，有別於台灣強調的政府資訊公開。而是要求受規範者，就相關資訊予以公開，供行政機關以及大眾知悉。如此可以減輕機關的責任，促進大眾知的權利，業者也會因著壓力，而改善其行為。
[4] 以2007年EPA v. Mass .一案為例，這是涉及環保署究竟應否規範二氧化碳的問題。基本上環保署因著其專業，有著相當大的裁量權，但是，最高法院在此強調，即便行政機關做出不願加以規範的決定，行政機關有義務與以說明之。當然，本案還涉及其他程序法上的問題，以及環保上的爭議，但要強調的是，權力間的制衡，法院要求行政機關程序上的遵守，仍是很重要的。
[5] 這樣一個規定，其實最早可從雷根政府開始。在其1981年的執行命令(EO. No. 12291) 即開始要求聯邦行政機關在做決定時，應當考量成本效益的分析。接下來的布希政府也一樣。尤其到了柯林頓政府，即便是換了民主黨執政，在President Clinton’s Executive Order 12866，仍然要求程序上必須要經過此一分析。這樣，也讓the Office of Management and the Budget (OMB)變成一個很重要的機關。(它就是要來審查各機關的決定(針對的是所謂的major rules)是否符合要求。) Prof. Stewart 也認為這樣一個程序上的義務，是會促進行政機關的accountability。(Prof. Sunstein 也支持此一制度的採用)
[6] 2007年EPA的案子即為一例。當時多數人都以為EPA會勝訴(當然某種程度上，他也非完全輸)，但是結果卻是令人意外。這裡其實又涉及最高法院表決中，往往有所謂的”搖擺人”的存在，左右了最後的決定。在之前是歐康諾，現在是甘迺迪大法官。
[7] 整理自Prof. Stewart 在其文章上所做的小結以供參考。
[8] 在Prof. Stewart 所稱的network methods之下，相當於Prof. Aman所強調的公、私合作關係；從政府的管制，改變成強調管理方式的重要。像是授權給私部門、第三人政府(the Third Government)等。而美國監獄由私人營運即為Prof. Aman常舉的例子。