小故事大借鏡—環境保護之法律上的爭議

壹、前言
這是一個關於產業發展及環境保護爭議之活生生的例子。[1]Reserve Mining成立於1939年，經過了二次大戰以及七零年代的經濟蕭條，其間，明尼蘇達州為了扶持其發展，甚至還因此修改州的憲法。然而，所付出的代價卻是環境的浩劫，原本美麗無污染的五大湖區，已難以回復當初的模樣。
在判決確定後近五年，也就是一直到1980年3月16日，Reserve Mining 才正式停止其污染物之傾倒。這是經過漫長的程序，其中包括了一開始對於究竟有無污染、此污染究竟是否會造成人體的危害等科學上的爭議有待解決外，政治上，利益團體的角力過程也是讓人徒呼負負。
檢視整個發展的經過，我們可以清楚看出環境保護所面對的挑戰。雖然這個案例是發生在近三、四十年前，但同樣的爭議仍是現今環境保護，在政策的決定以及法律上的訂定上，都必須面對的問題。細言之，經濟發展與環境保護的衝突究應如何調適、規範制定上必須解決的科學上的不確定性、複雜的訴訟程序以及適當的賠償方式之擇定等。甚者，國會應採取何種的立法方式來處理日益複雜的環境問題，以及地方政府在執行上往往會產生力有未逮的情形，並且，司法機關在此又應扮演怎樣的角色，這些錯綜複雜的問題，是面對永續發展下必須加以解決的前提。

貳、案例簡介
一、背景
Reserve Mining，是美國二十世紀中期重工業中最大規模的公司之一。從1955年到1980年，Reserve Mining共製造了一千零七十萬噸的鐵藥丸(iron pellets)，每日並傾倒了六萬七千噸的鐵礦廢棄物於蘇必略胡(Lake Superior)(北美五大湖之一，世界最大淡水湖)。其因此嚴重污染有將近八十公里的湖水，所傾倒的礦渣甚至形成了一個三角洲，足以構成地質學上的大事記。[2]
基於二次大戰對於鋼鐵的需要，Reserve Mining 開始在明尼蘇達州的Babbitt 建立了一工業城，提供其工人之居住，並將挖採的鐵礦經由其自建的鐵路運送至約八十公里遠、靠近湖區(Silver Bay)、也是由其建立的工業城中之工廠來加以冶煉。無數的明尼蘇達州州民、以及不論是地方政府以或是州政府，在經濟上均極度依賴此一工業在此設廠，Reserve Mining 在當時更被視為是地方上的英雄。州政府不僅提供其稅收上的優惠，更於1947年免費許可其傾倒其生產過程中所產生礦渣於湖中。Reserve Mining 雇用了數以千記的州民，因此其擁有極大的影響力，甚至使得明尼蘇達州訂定出Taconite之憲法修正案，以確保25年內不增加對其之稅負。[3]
然而，隨著Rachel Carson 所著Silent Spring的出版，美國環保運動風潮正式地展開，人們開始正視環境汙染的嚴重性。美國國會並於1965年通過水品質法(the Water Quality Act)，以要求州政府應訂立經聯邦政府核准許可的水品質標準。[4] 因著這部法律的訂定，相關機關便開始從事水品質的訂定與審核，美國總統林登詹森（Lyndon Johnson）並發布執行命令（Executive Order）以要求聯邦政府各機關必須在決策制定前，與聯邦水污染控制局(the Federal Water Pollution Control Administration, FWPCA)會談，以避免所採取的行政行為會影響到水品質。因此，當Reserve Mining於1969年要求無限延長其許可時，內政部便依據法律規定，成立一研究小組，以審議其可行性。此小組並提出一報告呈述了Reserve Mining排放的相關問題。其甚值質疑了當初授與許可的正當性。此外並提到當地漁業長期以來的抱怨，以及所排放的包括了鐵、鉛、銅、鋅等物質嚴重違反了相關標準。其最後並認為改以陸地棄置的方式係技術上及經濟上可行之方案。[5]
二、爭議經過
隨著前述報告的做成，Reserve Minin的第一個反應便是提出經濟上的恫赫。最後並使得此一報告無法正式公開。但應著研究小組私下將此報告交由新聞界，使得相關訊息得以公諸於大眾，因而促使執行會議得以召開。(此時，明尼蘇達州政府實已投資很多在Reserve Mining上) 然而，在此會議中，Reserve Mining的科學家強烈質疑並批評該報告。並於之後陸續的討論上，納入更多不同科學上的論點。與會者於是將焦點至於Reserve Mining所排放的物質究竟是否造成了湖區的汙染。此外，Reserve Mining另外也尋求政治上解決的途徑。[6]
環保團體the Sierra Club並對地方政府提出訴訟，要求其應嚴格執行相關法令以對抗Reserve Mining。然而地方法院及州最高法院均判決環保團體敗訴。因其認為，並無可得測知的危害存在於水的利用上。[7]
此外，因著美國聯邦環保署的成立，促使相關聯邦法律獲得執行上更大的確保，加上隨著越來越多的討論，執行會議的與會者逐漸改變其原來見解，並在最後提出其結論，認為就相關證據顯示，所排放的礦渣不僅影響到明尼蘇達州，也危害到它州的居民。這樣的結論並提供了聯邦法院介入的基礎。[8]
三、判決結果
聯邦的訴訟程序前後耗時五年才定讞。聯邦審判共花了139天、傳訊了100個證人、提出了1500個證物、涵蓋了18000頁的紀錄報告。Reserve Mining 的運作並經過兩個州政府、明尼蘇達州各審級之州法院及三個聯邦法院之調查，產生了二十份公開的司法審查意見。在政治上，Reserve Mining 及環保團體在州政府、美國國會以及白宮之遊說行動也未曾停歇。此外，這個爭議也成為環境法上受到極為關注的焦點，特別是現代環境法，涉及到科學的不確定性、複雜的訴訟、適當補償與賠償的選擇以及地方政府對於環境保護與資源維護的無能為力。學界記有七本專書以及許多期刊論文對之加以探討。本案更成為現今環境法上爭議之判決先例。[9] 本案對於法院最大的挑戰在於如何處理科學上的不確定性。而這正是現代環境法及環境政策上最顯著的特徵。例如，本案涉及的是石綿(asbestos)之吸入性危害雖眾所周知，但是關於攝取含有石綿纖維之飲用水所可能造成的危害，在當時未知的。法院因此必須分析雙方在科學上的不同意見，並決定究應基於已經證明之損害或是應該在完全了解其間因果關係前，即依據預警原則來避免損害之發生，以決定可適用之法律。根據判決，法院最後是採取以科學為基礎之預警原則，來作為其裁判的基礎。也因此成為後來判決的重要參考先例。[10]
待續......