不容恣意裁量的風險評估

(本篇文章曾刊登於中國時報論壇 但因本文礙於篇幅限制經編者刪改 於此將之完整呈現)

近來，瘦肉精的問題引起國內相當大的爭議。罕見的是，養豬業者莫不希望相關單位採取嚴格的禁止規範，而主關機關卻要放寬管制。且不論其間政府機關政策轉變之動機為何，但就其決策之草率，可謂係濫用行政裁量至極致。政府決策之訂定，必須要有合法及合理化的基礎。即便行政裁量是在給予行政機關一定之彈性空間，尊重行政機關之專業，論者甚至肯認其係具有憲法位階之依據。惟，尊重並非放縱，即便是裁量，行政機關仍必須遵守一定之規範，以作為行使其職權，併供作人民檢視、司法審查之依據。風險評估即是一個很好的例子。
據報導，行政官員強調，開放後所允許殘留量標準主要比照全世界允許瘦肉精殘留之廿四個國家中，標準最嚴格的日本所訂。日本允許豬、牛的肌肉、脂肪、肝、腎以外可食部位瘦肉精殘留量四○ppb，就此部份，我國標準訂的比日本嚴。
一如專家指出，國人吃肉的習慣與歐美國家不同，像是坐月子或日常飲食，常會食用動物內臟，而這些部位的毒物殘留量是肉類部分的數十倍。再加上，並非每種使用瘦肉精的動物都有相同反應，不同體型的動物，其代謝速度不同，毒性殘留濃度因而有所不同；像是雞、鵝、乳豬等吃下瘦肉精後，人體再食用這些肉品，吃進的毒素更高(因小型動物殘留量會更高)。此外，對於嬰幼兒等所謂的敏感且更易受到危害的群體，也應當有進一步的評估及說明。
台灣與美國、日本國情不同，衛生署不應草率拿國外的標準套在台灣頭上。即便是欲採取日本的標準，也不能逕以生活飲食習慣相近，就完全將之適用在臺灣人民身上。更何況，也有許多國家仍是禁止瘦肉精的使用。
美國固然允許瘦肉精的使用，其制定出所允許的範圍固然也是諸多利益下的折衝結果，但其政策制定是經過一連串既定的行政程序，其中包含有風險評估、成本效益分析等機制，並在各項機制中，再透過細緻化的程序設計，以期能達到一個合理的行政決定，使人民可以接受之。
特以風險評估作說明，其已是美國聯邦政府針對會對人民安全、健康以及環境品質造成危害的物質，欲加以規範時所會採取的普遍作法。
早在1980年的Union, AFL-CIO v. American Petroleum Inst.此一案件中，Stevens大法官在其主筆的多數意見中即已提出，所謂的「安全」(safe)並非等同於「無風險」(risk free)。其主張機關必須先確認工作者(接觸者)所面對的是一重要的風險(the significant risk)，以作為決定工作場所(環境)安全與否的門檻(threshold)，而不是只是簡單陳述風險的存在。法院更認為量化的風險可以說明損害所具有的重要風險性。然而，法院也指出，機關可自由地採取謹慎(保守)的假設來解釋所得到的資訊，但應當有的態度是寧願傾向於過度保護而非保護不足(error on the side of overprotection, rather than underprotection)。
另外，在關於乙烯氯化物(vinyl chloride)的案件上(Natural Resources Defense Council v. EPA)，依據美國清潔空氣法的規定，美國環保署應制定出一排放標準，此一標準應能提供出足夠的安全範圍(ample margin of safety)以保障公眾健康，而環保署在確認此一物質在一定的程度下會造成損害後，採用了最佳可得之科技(the best available technology)最為其規範的標準。而上訴法院認為環保署不應只是單純確認該會造成損害之程度。其進一步認為機關有義務採取二階段之步驟。第一，機關應從事風險評估以確認乙烯氯化物在特定的濃度下是安全的。法院也認知到所謂的安全程度是具有一定的不確定性。因此，在第二階段，行政機關則應考量風險評估的內在限制，以及暴露於致癌物質下之影響在科學知識上的侷限性。但是當安全是被確定時，行政機關就必須藉由設定最低可得程度之標準，去儘可能地降低所知的風險。
從法院的判決來看，最重要的是其肯認了風險評估在行政決定上的地位。法院認為生活上到處都存在有風險(如: 開車)，也正由於「安全」並不等同於「零風險」，如何判斷出重要的、不可容忍的風險，行政機關必須透過風險評估才能作出其決定。而這樣的認定，其實也在調和經濟發展與環境保護間的衝突。特別是就有致癌可能性之物質的管制。亦即再低暴露量都存在有風險，但完全的禁止卻又會危害整體的農業、經濟等大眾利益。這樣的困境，也呈現在美國國會立法上態度的轉變。
雖然有人質疑在風險評估及風險管理下，會產生倫理上的爭議，像是將人命量化，抑或是產生專家政治取代了民主政治的危險。但風險評估真正的價值在於，這是一個統合相關資訊的機制，以其作為一種工具(程序上的一種機制)來改善行政決定的品質，但絕非唯一的參考因素。美國實務上並試著賦予其實質上及程序上的要求，諸如評估步驟的建立、科學同業間的審查、公眾參與的確立以及司法審查的要求等，希望能將風險評估做最好的掌握。
反觀台灣此次瘦肉精事件，行政機關似乎以專業裁量之理由行恣意之決定。或者，我們假設行政機關確實已進行了一定之風險評估，但是，行政機關仍有說明之義務，而非僅以國人飲食習慣與日本相近，且所定出的標準又較日本嚴格，進而界定出其所稱之標準，果真如此，不僅太過草率，何有專業可言。(更不用說，現今環保潮流傾向更積極的作為，採取預防原則，以期在危害未發生先就先加以禁止。)
過去聽到的是，中央法律制定通常都太過嚴格，甚至比許多先進國家還超前，(以限用垃圾袋為例，台灣的例子已是美國加州參考的依據，而美國加州是全美環保法規最嚴格的地方。)，往往所擔心、且受詬病的是執法上的疏漏，而今，卻一反常態，著實教國人應當好好深思的。