美國環境保護署在12/7正式宣布,造成全球暖化的六種溫室氣體威脅民眾健康。這樣一個認定(endangerment finding),其實早在2007年最高法院判決上即要求環保署必須做出一定的決定,不論是肯認溫室氣體確實造成了全球暖化,抑或是當環保署依其裁量權限仍不願意做出此一決定時,必須要提出理由以作說明。因為美國聯邦政府遲遲不肯針對對全球暖化表示意見以及採取行動。也就是說,這個決定是在最高法院判決兩年後,聯邦政府才做出這樣的認定。
根據美國清潔空氣法的規定(Section 202),當環保署確定某一排放氣體係合理可預期會危害到大眾健康或是社會福祉時,環保署就(shall)必須依清潔空氣法的規範,針對此一空氣污染物加以管制。其實,美國聯邦政府曾經透過科學報告認為二氧化碳等氣體是有害大眾健康的,只是這樣的資訊在公佈後很快又被撤下。這樣的政治因素不言可喻。
歐巴馬政府早在先前就一再主張,希望美國國會可以盡快通過相關法案,而當國會不能有所作為時,行政部門也已經準備好要來對抗全球暖化的問題。只是這樣的宣示其實背後仍是行政部門希望立法部門可以主動制定規範,而毋須交由行政部門來做,因為若是交由行政部門來制定規範,來自於利益團體、業者的龐大潛在的訴訟,恐會造成行政部們應接不暇。這也是為什麼環保署在其聲明中還另外指出,這樣的認定並沒有附加於業者任何減量的要求。
因此,原本希望國會能在今年底有一定的立法進展,但哥本哈根會議迫在眉睫,中國、印度相繼都承諾了一定的減量,國際社會如今將矛頭全指向美國,歐巴馬政府自然面對極大的壓力,更何況從新贏回全球環境保護的領導地位也是其政策之一。因此,7日的宣布,某程度上確實是歐巴馬政府在向國際社會表態,以避免其赴哥本哈根時兩手空空的窘境,甚至可讓歐巴馬在氣候變遷會議上說話更有份量。
我們固然歡迎美國政府能有這樣的積極宣示,但是,會有的成果仍必須持保留態度以觀。因為,美國仍希望國會主動立法,但是,根據眾院通過的法案(仍待參院通過),其所預定的目標是在2012年時比2005年減少3%的溫室氣體排放量;2020年減少20%;2030年減42%,2050年減83%。然而,若以聯合國「政府間氣候變化專門委員會」報告所迫切呼籲的,應當在2030年,發達國家必須比1990年減排25至40%。這樣的話,美國的數據就只是1990年基礎的4%。況且參院與眾院目標不同,還需協調出共同版本,有學者樂觀認為明年春天會有結果。但是明年是國會期中選舉年,競選者都有選票壓力,因為法案一旦通過必然大大影響業者,甚至影響一般受雇的大眾,更不用說現在經濟情況的惡劣。
只是,現在面對環保署這樣的動作,也許業者反而會希望立法部門快快通過新規範,因為在法案中有特別規定,關於二氧化碳等氣體的規範,環保署不能以清潔空氣法再對其訂定行政上的管制命令(Clean Air Act Exemptions)。再者,規範中採取的還是市場交易機制,而這樣的規範方式已被環保團體所詬病,但卻是業者所支持的。簡單的說,業者不希望被規範,但今天若不得不被管制,自然希望以其所樂於接受的方式來規範。而今,利益團體仍持續地在遊說國會,因此,最後會產生怎樣的法律條文,尚在未定之天,更不用說究竟會有怎樣的效果。
對於環境保護,全球暖化只是其中一環。對於氣候變遷,哥本哈根會議只是一個進程。我們無須對政治人物的發言太過予以放大,因為檢驗才正要開始。我們知道其中的充滿了利益折衝,乃至於爾虞我詐;對於人類對環境所造成的危害,我們尚未有可以樂觀的權利,因為,要做的還有很多。
2009年12月8日 星期二
2009年8月28日 星期五
天災、人禍? 與環境不正義!
觀諸近來天災後的台灣,很多環境問題都被突顯出來。本文不在對政府有關事前之預防、災害發生時的危機處理、以及災後重建工作等加以批評,但就這些日子,從中央政府到地方政府,在對待人民、特別是原住民,單就環境正義來看,實在遠遠不及十八年前加州法院的見解。
早在1991年,加州法院即針對環境爭議中必須要有的實質的公眾參與,提出了令人激賞的見解。在El Pueblo Para el Aire y Agua Limpio v. County of Kings, (Cal. Super. Ct. Dec. 30, 1991) 一案中,市政府在有關有毒廢棄物焚化爐的設置上,固然已依照法律進行了相關的風險評估,並就其環境影響報告,依法提供大眾可以評論的機會;可是,由於該市是以拉丁裔人口居多,市府縱然以其官方語言(英文)提供相關報告以供大眾知曉,法院仍認為,要落實公眾評論之目的,市府必須提供西班牙文之翻譯報告,以達到實質的公眾參與,因此推翻市府原本設廠的決定。
而台灣呢? 新聞報導指出,地方政府人員在收容中心發問卷,並沒說明清楚內容就要災民填寫;甚者,行政院長還說制訂策略的層次不需要聽災民意見;另外,那瑪夏鄉的居民主張,重大政策應當尊重當地居民,要讓原住民進入重建委員會,因為在各級重建委員會議都沒請災民加入;並且,災民強烈要求臨時收容或分配組合屋須採集中安置,才能延續原住民文化。
在環境正義的主張中,參與正義是很重要的一環。也是早在1991年有色人種環境領導高峰會中即已被提出。其不再強調分配正義的概念,而是主張應當重視自我決定、以及尊重文化多樣性。
反觀台灣在災後重建的過程中,我們不僅看到長期處於弱勢的原住民,他們必須承擔自然界的反撲,而這原因,卻是主流社會所造成的。也就是說,主流社會享受環境利益,而原住民必須承擔環境成本。當我們自認為是民主、是強調公平正義的國家,但在社會的邊緣,一群尊重自然、敬畏自然的族群,卻必須不公平、不正義地來替那一再強調人定勝天的主流社會承擔這樣沉重的結果。我們的環境正義在哪裡?
實質的公眾參與是必須被強調、被落實的。這不僅是在行政機關決策過程中,必須讓受影響的人民有發聲的機會,相關專業的資訊,行政機關甚至是有義務讓參與的民眾了解,而不是以專業之名可以搪塞過去的。甚至在相關的風險評估上,論者也主張應儘可能地讓公眾得以及早參與科學分析的程序,如此並可避免行政機關操控科學,使其相關決定得以披上科學的外衣,而躲避公眾的監督、甚至是法院的審查。
社會要負擔因保護原住民及其文化而必須付出較大的成本嗎? 災後重建的急迫性是否正當化行政機關簡化程序正義所要求的,像是環境評估? 原住民又能了解多少重建工程的專業呢? 遷村是符合原住民的利益、還是主流社會的利益? 這些問題,都應當重新以環境正義之觀點來加以思考。
十八年前的加州法院,只因為行政機關未將相關資訊以非官方語言來讓居民了解其依法所做的相關評估及決定,進而撤銷了行政機關的決定;十八年後的台灣,決策制定者卻仍停留在以自我為本位的觀念上。專業、效率固然重要,但絕不是處理事情的唯二準則;否則,政府不僅是造成、甚至是惡化既有環境不正義的始作俑者。
早在1991年,加州法院即針對環境爭議中必須要有的實質的公眾參與,提出了令人激賞的見解。在El Pueblo Para el Aire y Agua Limpio v. County of Kings, (Cal. Super. Ct. Dec. 30, 1991) 一案中,市政府在有關有毒廢棄物焚化爐的設置上,固然已依照法律進行了相關的風險評估,並就其環境影響報告,依法提供大眾可以評論的機會;可是,由於該市是以拉丁裔人口居多,市府縱然以其官方語言(英文)提供相關報告以供大眾知曉,法院仍認為,要落實公眾評論之目的,市府必須提供西班牙文之翻譯報告,以達到實質的公眾參與,因此推翻市府原本設廠的決定。
而台灣呢? 新聞報導指出,地方政府人員在收容中心發問卷,並沒說明清楚內容就要災民填寫;甚者,行政院長還說制訂策略的層次不需要聽災民意見;另外,那瑪夏鄉的居民主張,重大政策應當尊重當地居民,要讓原住民進入重建委員會,因為在各級重建委員會議都沒請災民加入;並且,災民強烈要求臨時收容或分配組合屋須採集中安置,才能延續原住民文化。
在環境正義的主張中,參與正義是很重要的一環。也是早在1991年有色人種環境領導高峰會中即已被提出。其不再強調分配正義的概念,而是主張應當重視自我決定、以及尊重文化多樣性。
反觀台灣在災後重建的過程中,我們不僅看到長期處於弱勢的原住民,他們必須承擔自然界的反撲,而這原因,卻是主流社會所造成的。也就是說,主流社會享受環境利益,而原住民必須承擔環境成本。當我們自認為是民主、是強調公平正義的國家,但在社會的邊緣,一群尊重自然、敬畏自然的族群,卻必須不公平、不正義地來替那一再強調人定勝天的主流社會承擔這樣沉重的結果。我們的環境正義在哪裡?
實質的公眾參與是必須被強調、被落實的。這不僅是在行政機關決策過程中,必須讓受影響的人民有發聲的機會,相關專業的資訊,行政機關甚至是有義務讓參與的民眾了解,而不是以專業之名可以搪塞過去的。甚至在相關的風險評估上,論者也主張應儘可能地讓公眾得以及早參與科學分析的程序,如此並可避免行政機關操控科學,使其相關決定得以披上科學的外衣,而躲避公眾的監督、甚至是法院的審查。
社會要負擔因保護原住民及其文化而必須付出較大的成本嗎? 災後重建的急迫性是否正當化行政機關簡化程序正義所要求的,像是環境評估? 原住民又能了解多少重建工程的專業呢? 遷村是符合原住民的利益、還是主流社會的利益? 這些問題,都應當重新以環境正義之觀點來加以思考。
十八年前的加州法院,只因為行政機關未將相關資訊以非官方語言來讓居民了解其依法所做的相關評估及決定,進而撤銷了行政機關的決定;十八年後的台灣,決策制定者卻仍停留在以自我為本位的觀念上。專業、效率固然重要,但絕不是處理事情的唯二準則;否則,政府不僅是造成、甚至是惡化既有環境不正義的始作俑者。
2009年3月23日 星期一
科學在環境法發展上所扮演的角色--環保的提升? 環境正義的惡化?
中文摘要
科學往往被用來重塑大眾對機關決策的信心;而機關也常藉科學來合理化其作為。但是Rachel Carson早在60年代即提出質疑,政府容易操控科學來支持其政策決定。而這樣前瞻性的提問,便成為美國環保運動的濫觴。
科學在環保規範的制定及執行上均扮演相當重要的角色。不論是以科學、技術,抑或是以健康、風險為基礎的規範方式,都必須仰賴科學的幫助。然而,許多涉及到法律、經濟、社會、乃至於倫理的爭議也隨之而生。例如風險評估的使用,固然在現今環境保護中扮演著舉足輕重的角色,但是人們仍質疑著生命價值不應在於或然率的高低,也非冰冷數據所能量化的。更何況,以所謂的科學專業來取代應有的民主決策程序,也是大眾難以接受的。
甚至,因著科學本身具有的不確定性,行政機關往往存在著很大的誘因去操控科學的結果。學者更是懷疑著科學已被嚴重地政治化。以全球暖化為例,布希政府的環境政策即被許多學者所大肆批評。科學固然幫助我們建立了現今暨有的環保法律架構,但是它也造成了環保政策的決定及執行與社會大眾疏離,反倒是成為少數菁英、機關、甚至是利益團體所操控。更遑論那些缺乏政治及經濟力量的弱勢團體所可能遭受到的不平等對待。
一如美國學者所批評的風險評估,其往往所採的假設是針對一70公斤的男性白人所做的評估,枉顧在不同族群間所存在的差異。例如針對女性以及孩童,乃至於針對高風險的工作者或是弱勢群體,都應有不同評估依據,而這些事實都應被納入風險評估考量的對象。甚至,學者從對風險認知的角度上論述,認為因著不同族群間對風險認知以及評價的不同,在規範上也必須加以尊重,並也應以之作為風險管理上參考的依據。
因此,在環境保護上將科學做為規範的依據時,究竟是更落實環保、還是反而造成嚴重的環境不正義?如何一改過去所犯的錯誤,進而提供一樂觀的未來,本篇論文即試圖提出可行的建議,亦即藉由明確化科學應有的份際;並重新建立正當程序應有的價值,像是可責性、透明性、以及公眾參與的基本要求;另透過預警原則的採用、舉證責任的轉換等方式,以因應環境保護固有的特性。希望在這樣的論述架構下,對環保的落實及環境正義的促進能夠有所貢獻。
科學往往被用來重塑大眾對機關決策的信心;而機關也常藉科學來合理化其作為。但是Rachel Carson早在60年代即提出質疑,政府容易操控科學來支持其政策決定。而這樣前瞻性的提問,便成為美國環保運動的濫觴。
科學在環保規範的制定及執行上均扮演相當重要的角色。不論是以科學、技術,抑或是以健康、風險為基礎的規範方式,都必須仰賴科學的幫助。然而,許多涉及到法律、經濟、社會、乃至於倫理的爭議也隨之而生。例如風險評估的使用,固然在現今環境保護中扮演著舉足輕重的角色,但是人們仍質疑著生命價值不應在於或然率的高低,也非冰冷數據所能量化的。更何況,以所謂的科學專業來取代應有的民主決策程序,也是大眾難以接受的。
甚至,因著科學本身具有的不確定性,行政機關往往存在著很大的誘因去操控科學的結果。學者更是懷疑著科學已被嚴重地政治化。以全球暖化為例,布希政府的環境政策即被許多學者所大肆批評。科學固然幫助我們建立了現今暨有的環保法律架構,但是它也造成了環保政策的決定及執行與社會大眾疏離,反倒是成為少數菁英、機關、甚至是利益團體所操控。更遑論那些缺乏政治及經濟力量的弱勢團體所可能遭受到的不平等對待。
一如美國學者所批評的風險評估,其往往所採的假設是針對一70公斤的男性白人所做的評估,枉顧在不同族群間所存在的差異。例如針對女性以及孩童,乃至於針對高風險的工作者或是弱勢群體,都應有不同評估依據,而這些事實都應被納入風險評估考量的對象。甚至,學者從對風險認知的角度上論述,認為因著不同族群間對風險認知以及評價的不同,在規範上也必須加以尊重,並也應以之作為風險管理上參考的依據。
因此,在環境保護上將科學做為規範的依據時,究竟是更落實環保、還是反而造成嚴重的環境不正義?如何一改過去所犯的錯誤,進而提供一樂觀的未來,本篇論文即試圖提出可行的建議,亦即藉由明確化科學應有的份際;並重新建立正當程序應有的價值,像是可責性、透明性、以及公眾參與的基本要求;另透過預警原則的採用、舉證責任的轉換等方式,以因應環境保護固有的特性。希望在這樣的論述架構下,對環保的落實及環境正義的促進能夠有所貢獻。
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