躲在科學背後的官僚政治

在涉及大眾健康、安全以及環境品質的規範上，科學佔了很重要的地位。因為不論是法律的制定、抑或是行政機關的執行，都必須要有科學作為其說理的依據，如此才具合法、合理、以及正當性，且不淪於恣意的決定。

科學可能很艱澀，一如法律的規定也可能很抽象、法律的結構常常也很複雜。但是，當公共政策之決定涉及大眾利益的時候，為了落實民主所要求的公眾參與，政府機關有義務讓人民知道其所做的決定究竟會對大眾利益產生怎樣的後果。也就是說，即便是艱澀難懂的科學，政府必須盡量以簡單的形式呈現給大眾知道。而(量化)風險評估往往即被作為機關決定的說理。

然而，科學也容易被政治化，就像是多數人批評布希政府操控了美國對全球暖化及氣候變遷所會帶來災害的科學研究，進而拒絕接受這樣事實的存在。此外，因為科學往往也存在著不確定性，導致在科學所能提供的資訊上極易有正反意見的不斷衝突。這樣的困境，也正是現今環保規範上所遭遇的問題。

觀諸國內近來毒奶粉事件，某程度上是當初瘦肉精的翻版。猶記得當時行政官員在原本欲開放瘦肉精進口時曾強調，開放後所允許殘留量標準是比照全世界允許瘦肉精殘留之廿四個國家中，標準最嚴格的日本所訂。且我國標準訂的會比日本還嚴。而今，在面對毒奶粉事件上，衛生署官員將三聚氰胺檢測標準從零放寬२.5ppm(應該是說從沒有標準、不應該有許可標準，到臨時制定出該標準)，進而引起喧然大波。食品工業研究所人員並指出，依美國聯邦食品暨藥物管理局(FDA)容許量是每公斤體重每天攝取0.63毫克，「體重六十公斤者每天攝食37.8毫克以下的量，一輩子也不會造成健康危害」。而歐盟標準則建議每人每天不要攝入超過30毫克。所以結論成了，以衛生署訂定的食品三聚氰胺檢驗標準2.5ppm 計算，每人每天最大攝取量限制為15毫克，進而說明這個標準是較美國、歐盟標準更嚴格。

可是，其他專家也明白指出，美國與歐盟制訂的都是「食品容器釋出濃度」標準，而非「一般食品檢驗標準」。因為歐美國家早就發現，食品容器使用三聚氰胺已相當廣泛，食品被微量三聚氰胺污染相當平常，就像戴奧辛、雙酚Ａ等環境毒物、荷爾蒙一樣，雖然不准添加於食品，但一般食品都有可能被檢出。也就是說，歐美國家未訂食品檢驗標準，是因為不認為三聚氰胺會被添加於食品中。

在美國，針對食品添加物的規範是依據其1996年所訂定的食物品質保護法之規定(the Food Quality Protection Act)。本法對於食物品質及食物供給所採取的基本態度是，對於人的健康必須達到合理具體無害的地步。而這部份，就必須有賴科學上的風險評估，以作為具體標準的訂定依據。本法所規範的是包括了在原料作物上所施加的農藥、以及在食品加工上所需使用的添加物。所謂的添加物是指任何物質其使用之目的即在於最後會成為、或合理可預期其會成為該製成食品之一部。此外，不論是針對原料作物或是加工食品，其所會使用的化學物質都必須在進入市場前先取得登記許可。而在取得許可前，業者必須提供相關資料以建立所謂可容許(使用)的標準，亦即在可容許的標準內使用該物質是安全的。此外，本法並針對如嬰幼兒等對環境毒物較敏感的群體，要求要有較嚴格的標準，以確保其健康及安全。

此外，傳統上的風險評估係立於純粹的科學範疇，而風險管理則屬於行政機關政策決定的領域。如此的區分是為了讓科學歸科學，不會受到政治的介入。但是，美國國家研究委員會在其1996年的報告即指出，即便在風險評估的程序上，也應納如民眾的參與。因為本於政府的權限係來自人民，所以人民有權知道政府相關的決定及其依據；利害關係人的參與也可以提供一定可得利用的資訊，而不再是讓行政機關有如黑箱作業式地逕自呈現其所依據的科學證據(行政機關往往會躲在專業的背後，也就是挑選符合其政策的科學證據，而這樣的政策有可能是參雜其他的利益考量，卻因專業而不受外界審查)；最後，這樣的參與，也可讓行政機關的決定能獲得更高的接受度。

回到台灣的毒奶粉，筆者不知為何專業的食品工業研究所會將「食品容器釋出濃度」標準與「一般食品檢驗標準」混為一談。如此實讓國人至於雙重危險下。亦即在一般飲食環境中人們已有暴露在三聚氰胺下之風險，另外在飲食中，因著容許標準的訂定，國人又將負擔吃進三聚氰胺的風險。姑且不論兩種標準針對的客體本為不同、法律規範的目的也有所異，其所計算的安全攝取量極可能與實際情形有很大的出入。更不用說對嬰幼兒會造成可能的危害。國內相關的標準，也似乎習慣了參考、抑或是直接採取外國的數據，而少了針對國人體質、飲食特性等的相關說明。

簡言之，三聚氰胺不屬於食品添加物，不論我國是否也採取註冊等相關的程序規範，原本不存在有任何容忍標準就是執行上應有的標準；即便事後我國願開風氣之先將之認定為食品添加物，在科學的評估上，行政機關相關的決定仍顯草率。希望前述的概略說明可供參考。